著名经济学家董志龙讲课

    央广网北京3月30日消息（记者于闻）中共中央党校出版社正式出版著名经济学家、中国经济论坛创始人、中国资本论坛秘书长、人民传媒总裁董志龙新作《法治政府—社保积分制与国家治理体系》一书。3月29日，他受中国人事人才服务网邀请，就推进法治政府建设课题与全国公务员进行分享。董志龙就全局看法治、法治行政、法治金融、法治教科文、法治保障、法治财税、法治国企、法治公益、法治监督九大问题阐明观点。

　　1.全局看法治

　　董志龙说，十八届四中全会明确了法治政府“职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信”的内涵，为法治政府建设指明了方向。对加快法治政府建设提出了明确要求：依法全面履行政府职能；健全依法决策机制；深化行政执法体制改革；坚持严格规范公正文明执法；强化对行政权力的制约和监督。按照十八届四中全会精神，我们要重点抓好以下工作：深化政府部门学法活动。全面建立重大行政决策法定程序。坚持完善行政决策合法性审查制度。全面建立政府法律顾问制度。建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制，完善纠错问责机制。加强和改进政府立法制度建设，完善行政法规规章制定程序，完善公众参与政府立法机制。实行机构、职能、权限、责任法定化，推进政府权力清单、责任清单和负面清单制度。清理优化行政权力事项，统一清理公布市、县行政许可项目清单，清理取消非许可行政审批事项。深化行政执法体制改革，大力推进综合执法，完善市、县政府行政执法管理。健全行政执法与刑事司法衔接机制，实现行政处罚和刑事处罚无缝对接；加强行政机关内部权力制，强化内部流程控制。建立行政裁量权基本制度，细化、量化行政裁量标准，规范裁量范围、种类、幅度。全面推进政务公开，推进决策公开、执行公开、管理公开、服务公开、结果公开。建立和加强政府智库建设。制定“深入推进依法行政，加快建设法治政府”的意见。

　　2.法治行政

　　什么是行政？董志龙表示，简单来理解，行政就是权力机构主导下的政策施行，国家层面的行政就是运用国家权力对社会实施的系统化管理。行政管理是一个社会系统，也是社会系统中的一个重要分支。而法治行政就是在运用国家权力对社会进行管理过程中，要以法律法规为行政依据。简单来说，法治行政就是对行政过程的依法监督与管理。法治行政的实施必须从社会管理机制出发，注重培育良好的行政生态，注重行政与执法的过程中的机制建设，科学促进法治与司法独立。

　　我国在行政系统的运行中采取了内部监督和外部监督两种形式。行政系统内部监督，是指对国家行政机关及其工作人员是否遵守国家法律和纪律或对有关公共事务的处理是否符合法律和政策予以检查、调查、处理或提出建议的制度。行政系统外部监督主要有权力机关的监督，即各级人大对行政机关及其公务人员的监督；政党的监督，包括执政党和其他民主党派（政协）；司法监督，主要指人民法院和人民检察院的监督；社会公民的监督，比如媒体监督，社会舆论监督等。

　　通过以上叙述，我们大体可以了解国家行政系统是如何运行的，也会了解这个系统的内在结构与特点。简洁地说，行政系统的权力或者说系统性运行驱动力来自于国家最高权力机构，行政执行机构就是各级人民政府。为了维护行政系统的廉洁，设置了系统内和系统外双重监督。其运行特点就是政令由上至下贯通，有利于政令的统一。

　　董志龙指出，国家行政必须以法治为前提，法治行政主要包括以下几方面内涵：首先，法治行政指的是依法行政。一方面行政体体系的建设需要行政法规，也就是行政系统的依法建设，另一方面，只有依法行政才最大程度上体现国家意志，才能杜绝隐患丛生的人治。值得强调的是，在这里提及的杜绝人治并不是屏蔽“能人治世”之路，而是更高层次上的利用“能人”，这种利用也就是人们常提及的人尽其才。简洁地说，法规也是能人发挥才能的前提与基础。

　　其次，法治行政的第二层含义就是依法行政的基本出发点是以社会各系统的存在为前提，以维护社会各系统健康运行为目的，并从国家战略出发，实施行政管理。从另一个角度来说，法治行政的这层意思也是从法规出发维护与助长社会生机，而不是无原则或从个人好恶出发扼杀社会运行中涌现出的新事物新现象。此外，法治行政的这一层含义还包括政策的连续性，只有以法为基准，政策的连续性才有可靠的保证。而在人大于法的人治时代，这种政策的连续性难有保证。

　　第三，法治行政的最重要内涵是注重系统性生态建设。从生态学的角度来说，一个生态体系中的各种成分（系统）并不是孤立存在的，而是相互作用相互依存的，这种相互作用与相互依存形成了一种动态的平衡，这种平衡一旦被打破，就将是一场生态灾难。如果将整个社会看作一个生态系统，行政系统就是这个生态系统的重要组成成分，与其他各社会系统间也可以看作是相互作用相互依存的关系，也存在一种动态平衡。这种行政生态的建设与维护，必须依赖法治行政才能完成。那么，如何进行行政生态的建设与维护呢？这个启示的重要内涵就是社会各系统的存在方式既要相互补益，也要相互制约，而实现这一点，需要的是社会制衡力的平衡。只有这样，社会各系统才会形成一个闭合的制衡力圆周，才会达到一个高度稳定的平衡状态。这种状态说到底，也就是社会稳定状态。

　　3. 法治金融

　　董志龙说，从金融诞生之日起至今，其对经济的促进作用越来越为重要，特别是在现代社会，金融服务已成为经济社会不可或缺的重要元素。不过，席卷世界的金融危机却不能不令人反思金融的危害。客观地看，在经济欠发达的历史时期，金融对社会经济的发展主要表现为正向的促进作用。随着自由经济的不断发展，特别是进入工业文明时代，高度发达的经济以及巨量金融资本的出现导致金融产生了质的变化。这种变化主要指过量的金融资本导致的金融产品泛滥并对实体经济的危害。这种现象也说明在经济社会的建构中，金融建构是非常重要的基础建设。

　　董志龙在另一部著作《资本革命》中曾详细列举了金融资本所应承负的社会责任，以及金融资本的四大顽疾，并深入分析了金融改革的方向。金融是社会血液，也是经济发展的动力源泉，与经济社会方方面面都息息相关，只有从金融所应承负的社会责任出发，透视金融自身存在的顽疾，才会合理建构健康的金融。

　　董志龙指出，经济平衡是需要外在力量来协调的，金融健康需要的是合理建构，金融建构与经济平衡间的关系稳定性需要的正确的发展策略以及强有力的管理作为保障，这个保障就是法制保障。也就是说，金融建构需依法建构并依法管理，这就是法治金融。

　　从自由经济发展的经验来看，缺少法治的金融常常是金融为祸的一个重要因素，而从经济平衡的角度入手，法治金融至少包含以下内涵：

　　首先，缺乏宏观调控手段而自由发展的经济并不是一个社会所需的理想经济模式，而实体经济的发展常常与金融密切相关，在资本的逐利本性驱动下，金融资本本能地流向高回报产业，而对中小实业以及社会建设性行业常常不屑一顾，长此以往，必然会加剧区域经济落差加大贫富差距，并引发经济失衡问题，而金融资本的这种逐利行为除法治规范外别无他法。如果缺乏法规来规范，金融资本仍将无法克服自身的逐利本性。因此，用法规的形式规范金融运营方式将是法治金融的首要内涵。

　　其次，金融的体量是衡量一个经济体是否健康的指标之一，具体来说，当一个经济体不断发展壮大，产业资本向金融资本转化之时，既表明经济发展已进入成熟期，也表明，金融安全问题开始浮出水面。客观地看，随着经济的不断发展，金融的体量也会不断壮大，金融体量对GDP的比例也会提高，金融的这种扩容，一方面是经济发展的需求，另一方面，也是货币金融的增长，这种增长说白了就是货币增发。特别是外向型经济，这种增发常常会令商品输出国产生大量金融资本盈余，在货币学中这种盈余也叫影子货币，这种盈余如果不做规范必然会带来许多负面作用。以我国为例，开革开放三十几年来，产品出口成为拉动经济增长的三驾马车之一（出口创汇、资本投资、房地产被经济学家喻为拉动中国经济的三驾马车），而这种出口创汇每赚一个美元，按人民币与美元的汇率国内就要增发相应的人民币，这种增长超过一定限度，就会带来金融问题。第三，法治金融的第三方面含义是规范金融的运营模式。从金融的基本功能出发，以经济平衡为着眼点，改变金融自由发展的轨迹，切实发挥金融对经济与社会的建构作用，并以法治手段来营造安全健康的金融。