董志龙（资料图）

　　央广网北京12月26日消息（记者 于闻）中共中央党校出版社即将出版《法治中国——社会保障积分制与国家治理体系》一书。记者采访该书的作者——著名经济学家、中国经济论坛创始人、中国经济论坛秘书长、中国资本论坛秘书长董志龙。记者与董志龙就财政的主要功能、分税制的深化改革、法治财税等热门话题进行了广泛交流，董志龙阐述了法治中国与国家治理体系的系列观点，与读者共同分享。

　　财政与税收是与经济社会发展密切相关的两大系统，也是经济社会的基础性建设，对经济社会的运行起着至关重要的作用。董志龙提出，建设科学的财税体系对于未来发展而言非常重要，财税改革势在必行。

　　一、财政的主要功能

　　财政是什么？顾名思义，称之为理财之政。从经济学意义简洁地理解，是政府集中一部分国民收入用于满足公共需要的收支活动，其目的是为了达到优化资源配置、公平分配及经济稳定和社会协调发展的目标。

　　董志龙从探究财政的起源，来进一步分析财政的功能。他表示，在我国历史上不同时期，有关财政的称谓曾出现过“治粟内史”“大农令”“大司农”等一类用词，而财政一词的使用，至今不过百年历史。据考证，清朝光绪24年，即1898年，在戊戌变法“明定国是”诏书中有“改革财政，实行国家预算”的条文，这是在政府文献中最早启用“财政”一词。此后，孙中山先生在辛亥革命时期，宣传三民主义之时曾多次应用“财政”一词强调财政改革，并在民国政府成立时，将主管国家收支的机构命名为财政部。目前我国主管财政的部门按行政划分有财政部、财政厅、财政局以及最为基层的财政所。

　　从社会建构的角度来看，财政是社会公共建设资金的主要来源，也是维系国家与经济社会协调运行的重要手段，因此，财政也被称之为公共财政。公共财政是与市场经济体制相适应的一种财政管理体制，主要着眼于满足社会公共需要，弥补“市场失效” 缺陷。

　　目前，我国公共财政的资金来源一般由以下几部分组成：1.税收收入；2.债权收入；3.国有资产收益；4.政府费收入；5.其他形式收入。公共财政承担着支持经济体制创新；管理国有资产；建立财政投融资管理体系；调节收入分配完善社会保障；稳定经济和促进经济发展五大主要职能。

　　财政支出主要有：保证国家机器正常运转、维护国家安全、巩固各级政府政权建设的支出；维护社会稳定，提高全民族素质、外部效应巨大的社会公共事业支出；有利于经济环境和生态环境改善，具有巨大外部经济效应的公益性基础设施建设的支出；在市场机制还不完善的条件下，对宏观经济运行进行必要调控的支出等。

　　在财政信息管理系统的有力支持下，可对任何一项财政支出进行“多维”定位，清清楚楚地说明政府的钱是怎么来的，干了什么事，最终用到了什么地方，为预算管理、统计分析、宏观决策和财政监督等提供全面、真实、准确的经济信息。

　　董志龙认为，在十三五期间，我们有必要进一步探讨财政运行机制及其职能与作用。

　　首先，财政应当是经济发展宏观调控的手段，而调控的终极目标是经济均衡化发展，促进经济平衡。事实上，财政支出可以简单地归结为两大方面，一方面为了满足社会消费需要，另一方面满足扩大再生产需要。财政的主要功能就是维持供需关系的平衡以及社会再生产的实现，兼顾社会各系统的协调运行，并为社会提供基础福利保障。

　　其次，财政收支应当与经济发展水平相适应，并对调控社会公众收入差距负有职责。财政的主要收入税赋标准应当采取差别化的方式，即高收入行业采取高税赋，低收入的行业采取低税赋，微利以及社会公益建设行业采取减免或补贴等手段，以利于社会系统的均衡发展。

　　第三，财政应成为社会福利与社会保障的主要供给，并成为政府联系群众的纽带。目前仍要强调财政应成为社会保障基金的主体，并逐渐缩小或取消个人投保方式，并以积分制实施全民保障。

　　第四，财政应从经济平衡、收入均衡、投资均衡、以及福利均衡的角度出发，积极探究与经济社会运行相匹配的运行模式，并制定与规范财政运行机制，向低收入、微收入、以及贫困地区倾斜，以谋求缩小经济发展中的区域及收入落差。

　　董志龙提出，财政是社会公平发展最为重要的力量，也是最为可靠的保障，其运行模式既是国家性质的要求，也是经济社会建构能力的一种表现。用长远的目光看，当经济社会总需求近于饱和扩大再生产近于停滞之时，社会保障以及财政将发挥最大作用，同时也意味着社会保障及财政将承受最大压力，这一天迟早会到来。不过，如西方式的扩大货币发行量等并不是最佳选择，财政改革仍需未雨筹谋，进行深入研究与创新。

　　二、分税制的深化改革

　　董志龙说，当财政已作为经济社会运行以及社会福利的基石时，税收改革业势在必行。据国家税务总发布的统计数据，2014年，全年国家税收已突破10万亿元关口，由此我们也可以判断税收对于国家财政收入的权重。也可以说，税收之重要，关乎财政的兴衰。

　　如何来看待税收呢？董志龙认为，税收是国家为了满足社会公共需要，依据法律规定的标准与程序，参与国民收入分配，强制性无偿地获得财政收入的一种方式。必须依法征税，无偿征税及按法定标准征税。

　　税收是关乎民生，关乎国家与社会命运的大事，与百姓生活以及国家安全息息相关，不但需要深入研究与实践，更需要从社会建构的角度出发，科学制定税收规则，并以法律为保障实施税收。

　　董志龙进一步梳理了中国的税收制度沿革。大体来说，我国是在新中国成立之后的1950年建立税制的，此后经历了1953的修正税制、1958年的改革税制、以及1973年的简并税制几个时期。改革开放以后的1983年、1984年又先后分两步实施国营企业“利改税”改革，把国家与企业的分配关系以税收的形式固定下来。1994年，国家实施了新中国成立以来规模最大、范围最广、成效最显著、影响最深远的一次税制改革即分税制改革。这次改革围绕建立社会主义市场经济体制的目标，积极构建适应社会主义市场经济体制要求的税制体系。2003年以后，按照科学发展观的要求，围绕完善社会主义市场经济体制和全面建设小康社会的目标，进一步分步实施了改革农村税费，完善货物和劳务税制、所得税制、财产税制等一系列税制改革和出口退税机制改革。

　　经过一系列持续不断的变革，目前，我国共有增值税、消费税、营业税、企业所得税、个人所得税、资源税、城镇土地使用税、房产税、城市维护建设税、耕地占用税、土地增值税、车辆购置税、车船税、印花税、契税、烟叶税、关税、船舶吨税等18个税种。其中，16个税种由税务部门负责征收；关税和船舶吨税由海关部门征收，另外，进口货物的增值税、消费税也由海关部门代征。（摘引自国家税局网站）

　　董志龙说，目前在税收制度设计上，即分税制的设计原则本着财政、公平、效率与适度四大原则。财政原则主要主为国家财政需要提供稳定的收入来源，且随国民经济的增长而增长；公平原则主要指纳税人承受的税收额度要与其经济状况相适应，并使各个纳税人之间的纳税水平保持均衡，不能厚此薄彼，即经济条件相同的人纳税也相同，不同纳税能力的人承担不同的税收；效率原则指的是税收要有利于资源的有效配置并促进经济行的合理化，提高社会经济效率；适度原则指的是社会总税收水平的确定要充分考虎国民经济发展状况和纳税人的承担能力，既要满足国家的财政需要，又不能因税负太重而影响到经济发展的正常水平与人民生活。客观地看，分税制是税制改革的一个进步，至少在系统建构上更加科学化。

　　社会建构与经济建构仍然是税制建构的前提与基础，并充分应用税收的作用，在税制建构之时，应最大程度上促进经济平衡与经济结构的优化，最大程度上以缩小区域经济发展差距为准绳，最大程度上发挥税收的调节作用来调控经济体的规模与质量。

　　董志龙认为，税收应从社会建构这个大目标出发，并在具体的征税科目中实施差别化原则。 具体来说，所谓税收差别化原则指的是盈利丰厚的经济体多征，盈利少的经济体或微利与无利经济体少征或不征，并以此为前提，进行税收分级，这种分级可以根据营业额来进行，也可以根据资金往来量来进行，总之，税收分级体现的是多收入多征税的原则。并以此来调节经济体规模从而促进经济均衡化发展，不能等到经济体大到倒闭不起的时候再考虑这一问题。在这一点上，德国的作法很值得借鉴，在德国，当经济体规模达到一定水平之时，税收的量也随之增加，所以，德国企业的均衡化程度是比较充分的，这一点从世界五百强企业中少有德国企业的身影即可见一斑，而德国的社会结构也趋于社会学意义上的橄榄型（纺锤型）社会，中产阶级是社会的中坚。这一点值得我们研究与借鉴。

　　其次，在税收分级的基础上，税收科目应充分注重经济结的调整，以及产业的地理分布，扶助新兴产业，壮大新兴行业，并给予税收减免政策。对不符合经济转型的经济体要通过税收加以调控。此外，在税收方面要扶持小微经济体，支持中型经济体，限制大型经济体，并引导工业资本向三农转移，以利于逐步消除城乡差别，工农差别，顺畅农业人口城镇化之路。

　　第三，应从扶持欠发达地区经济发展出发制定欠发达地区税收政策，并充分发挥财政转移支付的功能支持欠发达地区的经济发展，以最大程度上缩小区域性经济落差以及贫富差距。进一步来说，就是税收应从区域经济发展水平出发，差别化对待。比如，在经济高度发达地区可以增加征税额度，而在经济欠发达地区，可以适当降低征税标准。这样，有利于经济体或创业者向欠发达地区转移，也有利于防范城市发展的过度膨胀。

　　第四，为了社会公平与公正，应制定适当的标准开征资产税，与遗产税相类，个人与经济体的资产也来源于社会，也是在社会公共建设基础上获得的利益，理应回馈社会。此外，应研究税收与社会保障积分挂钩的税收机制，或直接开征社会保障税，并逐步取消个人缴纳保障金的社保机制。这样，有利于简化社会保障体系与社会保障运行的环节，便于操作与管理。

　　第五，税收应以国民经济增长速度为参考依据，实施浮动税率，也就是说，经济状况好，增长速度高，应适当增加税收的比例，经济状况差，或经济状况处于下行状态，应适当降低税收标准。或者以经济增长水平与行业为依据综合税收分级将经济体划分为不同的纳税等级，实施精细化纳税管理。这样，有利于明确经济体的社会责任，与所应承担的税赋责任。也只有这样，才有可能最大程度上促进税收公平。

　　董志龙说，税收并不是简单的征收国家财政所需，而是一种对社会结构与经济结构的微调，以及对社会公共福利的积累，只要持之以久，必将收获调控成效并促进社会公共福利的不断发展壮大。从此出发，分税制的深化改革不仅十分必要，而且也是一个必然。