董志龙（资料图）

    央广网12月28日消息（记者 于闻）中共中央党校出版社即将出版《法治中国——社会保障积分制与国家治理体系》一书。记者采访该书的作者——著名经济学家、中国经济论坛创始人、中国经济论坛秘书长、中国资本论坛秘书长董志龙，就公益事业的作用与价值、社会公益的系统性建构、法治公益等热门话题进行了广泛交流。董志龙阐述了法治中国与国家治理体系的系列观点，与读者共同分享。

　　董志龙说，社会公益系统是社会建设中不可或缺的一个重要系统。不但体现着社会精神也体现着人文精神，同时也是一个社会价值观念的体现。因此，用发展的目光来看，将社会公益体系建设上升到法治高度不仅十分必要，亦是一个必然。

　　一、公益事业的作用与价值

　　董志龙表示，社会公益主要体现在社会公益事业之中。所谓社会公益事业，就是能够为经济社会的运行以及居民生活提供支持或服务的部门与机构以及相关的企业或设施。按国家对公益事业单位的划分，公益性事业单位是指经县级以上各级人民政府及其有关部门批准成立的，主要承担公益性职能的事业单位。根据国务院2012年颁布的《关于分类推进事业单位改革的指导意见》的要求，公益性事业单位将根据其承担的具体职能进一步划分为不同类别，并实施相应的改革和管理。按此次改革部署，将从事公益服务的事业单位划分为两类：承担义务教育、基础性科研、公共文化、公共卫生及基层的基本医疗服务等基本公益服务，不能或不宜由市场配置资源的，划入公益一类。承担高等教育、非营利性医疗等公益服务，可部分由市场配置资源的，划入公益二类。

　　公益事业的主要特征是不以盈利为主要目的，具有社会建设与社会服务功能。

　　董志龙强调，不论是由国家与政府参与的社会建设性公益事业，还是没有国家参与的非政府性公益活动，社会公益事业的实质主要仍聚焦在社会建设与社会服务两大主要方面。从更深一层的角度来看，社会公益不应只是致力于低层次的满足社会成员的生活需求，而是一种解决社会发展需求的可能方式与渠道。

　　董志龙分析了社会公益的作用与价值，认为至少应该在以下几个方面做到兼顾：

　　首先，社会公益事业是最基础的社会建设，也是联系社会各系统的基础与纽带。社会公益事业的一个核心特征就是致力于社会公共服务及社会建设，如同盖楼之前的七通一平，只有七通一平完成了，大楼才能盖起来。社会公益事业承担着社会各系统跨界联系的纽带功能。

　　其次，社会公益事业也是经济社会系统性运行的一种补差，这种补差多以社会保障以及慈善事业来体现。我们可以先作这样一个假设，设若我们的社会运行是绝对健康的，那么，我们可以得到了一个直接结论就是每个社会成员都具有共同或相似的发展机会，每个社会成员都拥有相同或相近的社会财富，社会矛盾已基本消除等。而事实上，目前世界还没有一个国家可以做到这一点，而社会保障与慈善事业的存在，一方面出自国家层面对弱势群体的关怀与帮助，一方面出自社会力量对弱势群体的怜悯。所以，社会公益事业也具有弥补经济社会运模式缺陷的价值与作用。

　　第三，社会公益既是一种社会精神的体现，也是一种人文精神的凝聚与体现。

　　与西方学者将人定位于“经济人”不同，社会公益事业的发展本能地要求将一个人首先定位于“社会人”，这种不同，事实上反映着社会价值观念上的差别。社会共同文化蕴含着社会公益的成份。文化之对于社会公益也是根与叶的关系，文化中蕴含的同情与怜悯也是慈善与助人为乐的原始动力，所以，可以说有了文化这个根就会孕育出公益这个果。

　　第四，社会发展需要创新，社会公益的发展也需要创新。近年来，公益事业领域的创新不断，社会公益系统亦在不断地发展，但总体上说传统意义上的社会公益产业仍处于起步阶段。即参与者数量很少，质量不高，机构市场定位模糊，还远未形成若干细分市场，供应链中的上下游关系不明确，多元化的市场主体还远未形成。以基金会为例：他们大部分采取“一站式”的运作模式：自己做研究、自己设计项目、自己筹款、自己操作、自己评估，这种模式对比美国在基金会方面的运作模式尚有很大的不足，如，美国分为私人基金会，社区基金会，公司基金会和操作型基金会，它们分工明确，各司其职。不同类型的非营利组织共同形成了非营利事业的产业链和生态圈。当然，这种市场细分并不是由哪个机构事先规定好的，而是在长期的市场发展过程中市场竞争的结果。而在募捐方面，在美国有联合募捐协会，它的主要工作是筹款，而不直接操作公益项目，每年把募捐的资金分配给那些精于项目操作的操作型公益机构；那些操作型公益机构只要专心把项目做好就可以了，而不用在他们不擅长的筹款上花太多时间。以此而言，我国社会公益产业的发展不但需要创新模式，更需要从制度层面促进公益产业的发展。

　　董志龙提出，社会公益系统是经济社会的基础系统之一，从法治高度来审视社会公益不但十分必要，且势在必行。董志龙说，做好公益事业，必须从理论高度清醒认识如下方面：一是社会公益是社会建设的重要组成部分，对社会和谐稳定发展具有重要作用与价值；二是社会公益事业的发展应上升到产业化发展的高度，并从社会系统建设的角度出发，从制度层面规范社会公益的发展模式；三是社会公益产业的发展需要发展模式上的创新，并以创新思维促进社会公益的发展。

　　二、社会公益的系统性建构

　　社会公益事业主要体现在不以盈利为经营的主要目的，而是以为社会提供最充分的服务或建设为主要出发点。因此，社会公益事业的产业化与经济型企业的产业化亦有所不同。

　　董志龙指出，社会公益系统的建构应具有以下特征：

　　首先，社会公益系统体现着公益精神，谋求的是公共福利，因此，在系统建构及系统运营中应从公开、公正、公平即三公原则出发，正确确立自身的社会功能以及与社会公民的协调关系。

　　公开，就是要求社会公益事业单位政务公开、业务公开；公正，就是从政策角度出发，公正地兼顾各方利益，说白了就是社会公益服务要以社会公益为出发点，充分注重方方面面的利益，公正地确定公益服务的合理收益，比如水、电、气、电信、金融等公益服务领域的服务收益应建立在公正合理的基础上；公平，就是要在公益服务和接受服务双方建立平等的社会关系，杜绝与服务相裹胁的霸王条款。此外，社会公益体系是关系到千家万户与民生息息相关的社会系统，因此，社会公益系统的建构必须注重自身建构与民生的种种协调关系。

　　其次，社会公益系统的建构是一项重要社会建设，应由政府主导，并引进社会力量参与建设。一般来说，政府主导下的社会公益系统建构应充分注重公众利益与公众意愿，最大程度上弱化公益企业的利益化色彩，最大程度上提高社会公益企业的公益化水平。而社会力量的参与可以有效提高社会公益事业的发展速度与发展水平，并为民间资本进军社会公益事业打开绿灯。

　　第三，社会公益系统的建构应与经济社会发展水平相适应。提高经济社会生活水平是社会公益系统建构的主要目的，因此，社会公益系统的建构要与经济社会发展水平相适应，否则，也会带来经济社会发展中的问题或阻力。

　　第四，社会公益事业的管理要注重标准计量方面的管理。这一点，在电讯管理方面尤为重要。事实上，通讯领域也是目前标准计量方面问题最为突出的领域。以中国联通为例，使用中国联通手机的用户有可能被莫名其妙地扣掉费用，无线网卡的计费系统可能无法反映网卡使用的真实情况，而投诉也可能会被搁置。这一点，从中国联通每天都会不停地接到投诉电话即可见一斑。而这种状况也表明社会监督与管理方面的缺位。

　　第五，社会公益系统的建构亦需上升到法治高度。一吨自来水涨了一元钱、坐一次公交车多花了几元钱，城市生活难免会遇到这种情形，看起来是小事，但却是与民生密切相关的大事。记得北京地铁与公交提价曾召开过听证会，曾征求群众的意见，但提价却毫无悬念。据了解，北京的供水供电以及公交系统曾经是长期财政补贴系统，与此相类似，全国各地的供水供电供热以及公交系统绝大多数是享受财政补贴的，而提价的基本理由就是政府试图将这些系统推向市场。这一点无可厚非，但在由吃补贴到自谋生计或半自谋生计的过程中，需要的是顺畅的政策法规。也就是说，社会公益系统的建构与发展不同于自谋生计的经济体，需要的是由政策到经营完全贯通与顺畅的规则。市场的归市场，公益的归公益，事企分开，利益透明。

　　董志龙认为，公益产品不能也不可以随便提价。原因有二，一是经济发展了，社会福利也要增加，不仅不应提高公益产品价格，而是要降低公益产品的价格。二是公益产品的提价过程缺乏必要的监管与评估，公益产品的独特特质与属性大打折扣。因此，他建议在公益产品的价格形成机制方面要尽快研究出一套切实可行的全国通用的模式，不然，公益产品有向普通商品转化之可能。

　　董志龙说，社会公益系统需要从建构的角度来分析与总结其发展的自身规律，并从系统性角度出发将公益系统的发展上升到法治高度。而要实现这一点，必须进行系统性改革，并从增进公共福祉的角度来完善公益系统的建构。

　　2012年4月，国务院《关于分类推进事业单位改革的指导意见》发布，意见指出我国计划在5年内完成事业单位分类改革。意见还明确了改革的总体目标和阶段性目标，指出到2020年，建立起功能明确、治理完善、运行高效、监管有力的管理体制和运行机制，形成基本服务优先、供给水平适度、布局结构合理、服务公平公正的中国特色公益服务体系。今后5年，在清理规范基础上完成事业单位分类，承担行政职能事业单位和从事生产经营活动事业单位的改革基本完成。

　　按《意见》要求，未来的公益体制改革要细分从事公益服务的事业单位。根据职责任务、服务对象和资源配置方式等情况，将从事公益服务的事业单位细分为两类：承担义务教育、基础性科研、公共文化、公共卫生及基层的基本医疗服务等基本公益服务，不能或不宜由市场配置资源的，划入公益一类；承担高等教育、非营利医疗等公益服务，可部分由市场配置资源的，划入公益二类。具体由各地结合实际研究确定。

　　董志龙认为，从事公益服务的事业单位应不以盈利为目的，比如公办医院、公办中小学校，是不完全市场化运作。公益一类事业单位应该是纯公益性的，不能走市场化道路，应强化政府的责任，增加政府的投入。公益二类事业单位则可以采取灵活的支出措施，引入市场机制，但不能完全以赚钱为目的，而是为了保障自身正常运转，提高公共服务能力。在界定了公益一类和公益二类后，再根据单位各自承担的功能决定其职能和管理方式，改变事业单位普遍存在的单位利益高于公共利益的现状。

　　根据市场化改革的进程，应鼓励事业单位走向社会。民间力量进入到这个领域，能给事业单位提供公共服务的整体格局注入活力。比如现在常见的民办学校、医院在给社会提供着各种公益教育、医疗服务，相信今后国家政策也会越来越支持社会力量参与。与此同时，提供公共服务事业单位的内部管理都要做调整。纯公益性质单位实现完全财政拨款，中小学教育不能收费。非纯公益性质单位就以一部分拨款一部分收费相结合的形式。对这两种不同类型事业单位的管理政策也要不一样，建立起与其相适应的内部用人制度、收入分配制度、社会保障制度和领导制度等。

　　总的来说，公益事业单位的深化改革正向纵深发展，改革的方向与目的渐已明确，而未来公益事业的发展仍需建立一套适合公益发展的模式，并且，公益发展模式的建立仍有赖于从法治的高度来考量。

　　三、法治公益

　　从法治高度来考量社会公益事业的系统性建构与公益事业的发展是重中之重。

　　董志龙说，按国家对事业单位的划分统计，我国目前有126万个事业单位，共计3000多万正式职工，另有900万离退休人员，总数超过4000万人。除此而外，从事公共服务类经济体数量则较“纯粹”的事业单位从业人数多得多。但随着经济社会的发展，社会公益体系建设的滞后已明量表现出来，公益服务供给总量不足，供给方式单一，资源配置不合理，质量和效率不高，支持公益服务的政策措施还不够完善，监督管理薄弱等一系列问题也凸出来。这些问题影响了公益事业的健康发展，并在一定程度上阻碍了经济社会的健康运行。而改变这一现状的根本举措则在于推进社会公益事业在管理上的改革。

　　完善与推进社会公益事业的改革首要任务需要从系统建构的角度来完善社会公益系统的建构。对于社会公益系统的建构来说，一是要注重系统自身的新陈代谢能力，即社会公益系统要具备吐故纳新的能力，这种能力也可以说是一个系统能够健康运行并自主成长的能力，从现实来说，就是要打破由国家包办的格局，引进社力量，并为社会力量进入社会公益领域打开大门。此外，社会公益事业也要引进淘汰机制，能进能出，即社会公益单位达不到规定的标准即可以终止其业务；二是注重社会公益系统自身建设，包括职业技能建设、职业素质建设、职业道德建设等，要为不行的社会公益行业设立相应的职业资格标准以考核从业资格。同时，也要注重社会公益系统与社会其他系统间的平衡关系；三是要注重社会公益事业质量体系的建设，包括标准计量、运营监督等；四是注重社会激励，惩恶扬善。也就是说，社会公益系统建设主要应从注重系统生态、职业素质以及社会监督与社会激励几大方面进行。

　　其次，要注重社会公益事业单位的划分，并为不同等级的社会公益事业单位提供必要的政策支持。从现实来说，目前对社会公益事业单位的划分标准尚较为模糊。说到底就是对社会公益事业单位的确认尚停留在以政府批准成立的相关事业单位为准的标准之上，许多带有社会公益成分的单位仍存在于市场机制之中。高价医疗的存在，以及贵族学校的存在无疑在证明着这一点。董志龙认为，社会公益事业单位的确认不应局限于政府批准成立的事业单位这条线上，而是应由政府划分不同的社会公益领域，并针对不同的社会公益领域从业者或企业给予不同的动态性政策支持。所以，在对社会公益单位的划分上，也不应局限于一类公益单位与二类公益单位以及三类公益单位之上，而是应划分出不同的公益领域。并对不同的公益领域的从业人员或企业采取一视同仁的政策。只有这样，才能够充分利用社会力量促进社会公益事业的发展壮大。

　　第三，发展社会公益事业的根本目的就是要满足经济社会的发展和人民群众的需要。按照国家逐步实现基本公共服务均等化的要求，社会公益事业应优先发展直接关系人民群众基本需求和国家安全、社会稳定的公益服务，促进公益服务公平公正。加快发展农村、欠发达地区和民族地区公益事业，缩小城乡之间、地区之间公益服务水平差距，切实满足广大农民和城市低收入群体医疗、教育文化等公益服务要求。优化公益服务资源配置，合理规划布局，科学设置事业单位，打破条块分割和行政区划界限，推进资源共享。创新公益服务提供方式，完善购买服务机制，提高服务质量和效率。

　　第四，要注重社会公益系统建设的生物机制，完善公益系统的自身造血功能，用生物学语言来说，就是要注重建设公益系统肌体内的白细胞。熟悉生物学的人们都知道，生物体的白细胞既具有造血功能，也具有吞噬有害病菌的功能，是肌体健康的守护神。因此，对于任何一个社会系统，只有具备自身拥有的白细胞，才会健康发展。那么，对于社会公益系统来说，白细胞代表什么呢？具体一点来说，公益系统自身应具备的白细胞就是良好的运营机制以及有效的监管体系。良好的运营模式决定着公益事业的发展动力与健康发展的最大可能性，有效的监管体系则决定着公益系统的健康水平以及与社会其他系统的平衡程度。从某种程度上来说，社会公益系统也要与社会其他系统相互作用以及相互制衡，而没有有效的监管，这种相互作用与相互制衡的关系则难以建立。一言以蔽之，一种失去监管的公益事业，最终难免会演变为以利益为中心的商业行为，从而失去社会公益的色彩。所以，社会公益系统的建构既要注重运营机制的建设也要注重监管体系的建设。

　　第五，社会公益系统的建设还要注重与社会公益相联系的奖惩措施。社会公益是什么？归根到底，社会公益是整个社会健康运行的机制建设，也是社会公共福利所在。因此，每一个社会公民都有尊重社会公益，积极参与社会公益活动的义务。因此，参与社会公益活动本应得到社会奖誉，而违背这一原则，或者说损害了社会公共福利也应得到相应的惩罚。而这种奖惩措施既要有社会舆论与社会评价的措施，也要有法治的措施。即社会舆论监督与法治监督，而法治监督则要求国家相关部门制定明确的法律条文，以利于奖惩措施有法可依。举个例子来说，见义勇为可以上升到法治的高度，破坏环境也要上升到法治的高度。而从现实来看，与社会公益相联系的奖惩措施不但十分重要，且势在必行。

　　第六，社会公益系统的建设不可忽略社会激励体系的建设。社会激励是一个社会的精神导向，也是社会精神的一种张扬，更是一个民族优秀品性的彰显，同时，社会激励也是引导社会风气向正确方向发展的必要措施，有助于良好社会风气的形成。曾几何时，歪风邪气泛滥，社会正气不彰，巧取豪夺成能，踏实苦干受讽，凡此种种，如不加以扭转，良好的社会风气就难以形成，社会精神必将受到严重挑战。而建立与建全社会激励体系将有效引导社会风气向良好的方向转变，社会正气也将得到有效的弘扬。

　　董志龙说，社会公益系统建设是社会建设的重要组成部分，需从法治高度出发，从完善社会公益系统性功能的角度依法推进社会公益体系的改革。而从目前的现状而言，社会公益系统的建设重在完善相关的政策法规，注重提升自身的质量，推进社会公益系统的社会监督体系建设，并注重完善社会激励机制。

　　社会公益是社会公共利益所在，也是社会公众的福祉所在，同时，也是社会公众关注的一个焦点，与社会风气密切相关，同时，社会公益也是与百姓密切相关的民生。从此出发，社会公益系统的建构重在机制，也就是说，重在政策法规的规范与引导，同时，社会公益系统的建构也重在社会监督，事实上，目前社会还没有一个完全具备监督功能的机构，因此，在系统建构上，有必要建立一个具备三公原则的监督组织。暂且可以将这个具备三公原则的社会监督组织命名为“社会公平局”并赋予其监督与管理职能。

　　在董志龙的设想中，这个“社会公平局”应具备质量监管的职能即对社会公益服务机构之服务与收益标准进行审核与监督的职能；这个“社会公平局”还应具备公益单位的职业资格考核职能，以规范公益服务企业的资质；此外，“社会公平局”还应具备受理不公平服务投诉职能，以解决相关纠纷。此外，“社会公平局”的职能还应扩展到所有生产、经营与服务型企事业单位，具备对所有生产、经营与服务型企事业单位进行监督检查的职能，以规范经济社会的运行秩序。

　　设若这个设想能够实施，存在于社会公益领域，社会生产与经营领域的许多问题将会得到及时发现并及时校正与解决，从而及时规范公益企业及生产经营企业运行模式与运行风险，有效减少社会矛盾，降低不必要的社会损耗。