需要构建以“法治为基、市场监管、行业引导、社会监督”的多维驱动模式，建立广告行业的“阳光公示平台”，让每一则广告的创意、投放、反馈的全流程都实现透明化，接受社会公众的监督

　　《法治周末》记者 管依萌

　　近日，国家市场监督管理总局指导中国广告协会发布《户外广告自律公约》（以下简称《公约》），以进一步引导各经营主体坚持户外广告正确导向，促进行业健康发展。

　　《公约》倡导，户外广告要始终以弘扬社会主义精神文明、传播中华优秀传统文化、践行社会主义核心价值观为核心导向，着力传播健康正向、积极向上的广告内容。并提示户外广告各经营主体要加强内容安全管理，建立应急处理机制，自觉接受有关部门和社会监督，主动参与行业社会共治，共同营造户外广告良好有序的发展环境。

　　同时，《公约》要求户外广告要依法依规发布，抵制奢靡享乐、拜金主义等不良倾向及各类社会性歧视，反对炒作热点、夸大职场内卷、制造社会焦虑或以玩梗、拉踩、戏谑等方式贬低、丑化特定社会群体，强调保护未成年人、妇女、老年人等特定群体权益。

　　户外广告市场规模庞大

　　户外广告，是指以户外环境为载体，通过视频、文字、图片等形式向受众传达品牌信息的广告形式。户外广告通常以视觉形式呈现，旨在吸引行人的注意力，传达商家的信息。

　　根据不同形式，户外广告可分为视频广告与平面广告：视频广告以音频视觉双重刺激为特点，通过故事情节、片段剪辑、词句互动等方法，传递品牌理念，通常在LCD/LED大屏、电梯内部屏幕、电梯等候区、公交车等广告位播放；平面广告则是侧重画面设计、文字信息传达和版面布局，旨在利用视觉效果和文字描述来吸引观众的注意力准确传达品牌的核心价值，包括海报、广告牌、标识牌等，通常位于交通站点、商业区域等场所。

　　中国广告协会于2025年3月发布的《2024年全球及中国户外广告市场报告》（以下简称《报告》）指出，作为品牌引爆的战略性媒介，户外广告的价值源于三大核心优势：

　　其一，空间占有的不可替代性。城市核心商圈、交通枢纽等人流密集区域的优质点位，通过全天候、高频次的曝光形成“视觉地标效应”。这种物理空间的独占性不仅突破线上广告的瞬时性局限，更以持续稳定的品牌形象输出，构建起消费者对品牌的信任基石。

　　其二，感官冲击的创意承载。超大型LED屏的动态光影、裸眼3D技术的空间错觉、灯光装置的沉浸式交互，将广告升华为城市公共艺术。这种突破平面限制的创意表达，能够在3秒内抓住受众注意力，形成深刻的品牌记忆烙印。

　　其三，生活场景的深度嵌入。从公寓写字楼的电梯广告到地铁通道的数字长廊，从购物中心的互动装置到高速公路的景观标牌，户外广告精准覆盖消费者通勤、休闲、社交等高频场景。这种伴随式触达将品牌信息自然融入生活轨迹，通过场景共鸣强化情感联结，使广告从“被动接收”转向“主动体验”。

　　基于其在品牌建设中的独特作用，中国户外广告市场将持续释放增长潜力。《报告》显示，中国广告业2024年市场规模达1.5万亿元，其中，中国户外广告市场规模达到约852.2亿元。2024年，中国户外广告在线下广告中的市场份额占比约为59.3%，是实体媒介生态中增长最快的核心力量。随着城市化进程深化带来的空间资源开发，以及数字技术赋能的创意升级，预计中国户外广告行业将保持约7.1%的年复合增长率，2029年市场规模有望突破约1202亿元。

　　合法创意和违规炒作的边界

　　在庞大的市场规模背后，当前，我国户外广告行业存在一定的问题。

　　《法治日报》律师专家库成员、山东化之律师事务所主任刘亚莉指出，户外广告高频违法违规行为中以虚假宣传最为突出，其直接违反《中华人民共和国广告法》第九条的禁止性规定，触碰法律与监管红线。

　　比如，药品广告未显著标注法定提示语；普通保健食品的广告吹嘘成能“包治、根治”某些或某一类疾病；广告使用绝对化描述用语——“国家级”“最高级”“顶级”“最佳”“绝对”等误导消费者；未经授权擅自将国旗、国徽、国家机关、军旗、军装、军官证等特殊元素违规用于商业宣传；采用“大字吸睛、小字免责”等手段，刻意放大商品或服务优势，却以字体过小、色彩模糊、位置隐蔽等方式弱化限制条款、交易风险、优惠附加条件等关键不利信息。

　　此外，户外广告还可能有其他风险，如未经同意使用人脸识别技术或追踪用户数据，侵犯隐私权；未取得行政许可擅自设置广告设施；广告牌结构不合规引发倒塌或直接遮挡路牌、信号灯、小区消防通道等公共设施，造成直接的安全隐患等。

　　刘亚莉补充道，户外广告还存在违背公序良俗的突出问题，常常体现在恶搞经典、歪曲历史，伤害公众朴素情感和认知；以制造婚恋焦虑、容貌焦虑、性别歧视，将女性物化或与不当行为相挂钩；或故意渲染社会焦虑，刻意放大职场内卷，以收入压力、教育竞争等痛点制造恐慌；宣扬拜金主义、奢靡享乐、“躺平”消极文化；甚至利用恐怖暴力画面、赌博诱导、软色情图文或迷信内容博眼球，吸引公众注意力等，挑战社会公序良俗与价值观。

　　那么，如何区分户外广告合法创意营销与违规炒作的法律边界？

　　“不在于广告本身说了什么，而在于它传递的‘价值导向’。”刘亚莉告诉《法治周末》记者，区分的关键在于该广告是否具备真实商品服务推销目的、是否违背公序良俗、是否在制造社会焦虑、是否触碰《中华人民共和国广告法》第九条的禁止性红线。

　　刘亚莉进一步解释，合法营销是通过各种艺术手法突出产品自身优势或品牌效应，让商品和服务能帮助需要的人“解决问题”。而违规炒作是“制造问题”，仅靠虚假承诺、渲染恐惧、情绪煽动、制造舆论话题等，导致公众对社会认知发生扭曲、价值观产生错位或特定群体权益受损。所以，司法实践的核心依据，就是看广告本身是否利用了人性的弱点来进行商业变现，而不是提供真实的产品价值。

　　刘亚莉说，当前，户外广告治理面临的核心困境在于行业自律规则缺乏刚性约束力，行政监管存在碎片化与滞后性，社会监督渠道不畅，司法保障的威慑与救济功能未能充分发挥作用。

　　她表示，未来打通壁垒、实现闭环治理的关键在于通过法治化手段，将行业自律、行政监管、社会监督、司法保障有机衔接，形成“规则共商、信息共享、行为共治、责任共担”的协同治理格局。同时，建立“守信激励”和“失信惩戒”机制。

　　具体而言，一是强化行业自律规则的“软法硬化”，赋予其准法律地位；二是推动行政监管“常态化、数字化、精准化”，并明确各部门职责与协同机制；三是畅通社会监督的参与和反馈渠道，对查证属实的举报，可给予适当奖励；四是完善司法救济与公益诉讼制度，形成对违法行为的有效威慑。

　　从“平面”到“立体”的监管升维

　　“相较于以往的户外广告监管规则、行业规范，《公约》其实是一次从‘平面’到‘立体’的监管升维。”刘亚莉直言，《公约》的亮点主要体现在以下方面：

　　首先，主体责任穿透式管理。《公约》要求户外广告活动严格遵守《中华人民共和国广告法》等法律法规及相关规定，各经营主体要建立并落实广告业务承接登记、内容审核、档案管理等内部管理制度，确保广告从设计、制作、代理、发布的全流程合法合规。

　　其次，特别强调了对特殊群体权益和公共环境的保护。严禁发布危害未成年人正确价值观或未成年人健康成长的广告内容，并切实保障妇女、老年人等群体的合法权益。同时，还规定户外广告应科学规范播出时段、画面、音量等，避免扰民和过度视觉冲击的不适传播形式，维护和谐舒适的公共环境。

　　最后，体现预防性监管思维。各经营主体需自觉接受市场监管部门及有关部门的监督管理，切实履行主体责任，加大对已发布广告的监测巡查力度，建立应急处理机制，主动参与行业社会共治。

　　在刘亚莉看来，核心导向是从过去被动的“事后处罚”，转向升级为主动的“源头预防”和“全周期管理”的双轮驱动，监管侧重点也从单一的“内容合规”，扩展到了“社会责任”的新高度。

　　然而，《公约》落地还存在一定的挑战。刘亚莉将其概括为“知易行难”：一是“劣币驱逐良币”现象突出，部分企业为追求短期利益故意规避《公约》的约束；二是企业自律意识参差不齐，广告协会对其约束力有限；三是户外广告新业态发展迅猛，而法律法规尚处于滞后状态，各部门监管职责与执法标准不统一，或交叉或空白，难免出现监管空档；四是广告主、媒体平台、市政、物业公司等多方利益诉求不同，难以形成统一行动；五是公众对《公约》的认知度不高，难以真正起到舆论监督、社会监督的作用。

　　“只有多方合力、协同作战，才能奏响广告业长效治理的协奏曲。”刘亚莉提出，协同破解的关键在于：一是积极完善立法，统一执法标准，政府及相关监管部门严把户外广告准入关，建立健全信用评价网络体系，相应的监管职责履行到位；二是广告行业协会可以设置黑名单与曝光机制，让守规矩、信誉好的企业能赚到钱，让打“擦边球”的不良经营者信用低下，无利可图；三是媒体平台当好“吹哨人”，消费者用好“投票权”，畅通公众举报渠道，加大舆论监督力度，建立举报奖励制度，共同营造户外广告良好有序的发展环境。

　　6月23日，市场监管总局召开《中国广告业发展指数报告（2026）》专题新闻发布会，会上提出，针对虚假违法广告，要持续强化导向监管。市场监管总局拟于近期在全国范围内开展户外广告导向问题专项治理，强化商场大屏广告等户外广告导向监管工作，守牢商业营销宣传领域意识形态阵地，营造风清气正的商业营销环境。

　　与此同时，近日，为规范户外广告发布，多地针对户外广告发布相关提示、指南等。

　　6月10日，陕西省汉中市市场监督管理局关于规范户外广告发布行为的提示；同日，江西省景德镇市市场监督管理局关于规范户外广告发布行为的提示。

　　6月25日，上海市普陀区绿化市容管理部门针对商业体和商户在户外广告设置中长期遇到的规则不清、流程不明等实际问题，编制并推出《普陀区户外广告合规设置指南》。

　　7月6日，山西省晋中市市场监督管理局发布关于规范户外广告发布行为的提示；同日，广州市天河区城市管理和综合执法局组织就其编制的《天河区户外广告设置实施方案（2026-2030年）》（突破专项规划点位广告）（征求意见稿）向社会公开征集意见建议。

　　如何让户外广告行业从“被动整改”变为“主动践行”？刘亚莉建议，需要构建以“法治为基、市场监管、行业引导、社会监督”的多维驱动模式，建立广告行业的“阳光公示平台”，让每一则广告的创意、投放、反馈的全流程都实现透明化，接受社会公众的监督。并将合规经营企业的良好声誉与获利挂钩，让企业合规本身成为一种竞争力，形成正循环，才能让户外广告逐步得到规范治理。