国务院关于2014年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告

　　国务院关于2014年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告

　　——2015年6月28日在第十二届全国人民代表大会常务委员会第十五次会议上

　　审计署审计长 刘家义

　　全国人民代表大会常务委员会：

　　我受国务院委托，向全国人大常委会报告2014年度中央预算执行和其他财政收支的审计情况，请予审议。

　　2014年，各部门各地区在党中央、国务院领导下，认真执行十二届全国人大二次会议批准的财政预算和发展计划，扎实推进有关工作，财政保障能力进一步增强。

　　——财政收入稳定增长。统筹稳增长、促改革、调结构、惠民生、防风险，创新完善宏观调控的思路和方式，国民经济运行保持在合理区间。依法加强税收征管，实行定向减税和普遍性降费，中央一般公共预算收入完成100.2%、增长7.1%。

　　——重点支出得到较好保障。优化财政支出结构，从严控制一般性支出，持续增加民生投入，中央财政用于医疗卫生、住房保障、就业和社会保障、农林水的支出分别增长11%、9%、8.5%、8.4%。

　　——财税体制改革取得积极进展。配合完成预算法修订，制定实施深化财税体制改革总体方案，作出深化预算管理制度改革的决定，完善转移支付制度，建立地方政府性债务管理机制。大力推进简政放权，取消和下放行政审批事项246项，继续缩减投资项目核准范围。

　　对上年审计工作报告指出的问题，国务院常务会议专题部署整改。各部门各地区认真落实，促进增收节支和挽回损失等1000多亿元，制定完善制度3100多项；对审计移送的314起重大违法违纪问题，有关部门已依法依纪处理1400多人。具体整改情况已向全国人大常委会报告，并向社会公告。

　　一、中央预算执行及决算草案审计情况

　　据财政部提供的中央决算草案报表，2014年一般公共预算收入总量65 493.45亿元、支出总量74 993.45亿元，赤字9500亿元，与预算持平；政府性基金预算收入总量5039.59亿元、当年支出4319.49亿元，结转下年720.1亿元；国有资本经营预算收入总量1563.1亿元、当年支出1419.12亿元，结转下年143.98亿元。

　　2014年度中央决算收支情况

　　金额单位：亿元

　　与向人大报告的预算执行情况的差异：一般公共预算决算收入增加3.44亿元，主要是整理期入库收入；支出减少13.25亿元，主要是税收返还减少；以上资金全部用于补充预算稳定调节基金。政府性基金预算决算收入增加10.57亿元，主要是整理期入库收入；支出减少0.05亿元，另有地方上解收入增加24.38亿元；以上资金全部结转下年。审计发现的主要问题：

　　（一）决算草案报表体系不够完善。一是未包括资产负债表，且总预算会计核算发行国债取得资金时，未按规定计入负债类科目，而是作为债务收入，不能准确反映政府的资产和负债等情况。二是未按经济性质分类编列一般公共预算支出。

　　（二）预算变更偏多。包括：中央本级支出调增724.47亿元、调减660.43亿元，税收返还和转移支付支出调增596.94亿元、调减879.87亿元。

　　（三）未披露用以前年度超拨资金抵顶的支出。如直接使用“农作物良种补贴”等7个专项的以前年度超拨资金47.05亿元，抵顶2014年度应安排支出。

　　（四）中央决算草案与部门决算草案衔接不够。如抽查的22个部门2014年度决算收入5657.19亿元，中央决算草案仅反映财政拨款收入2805.65亿元（占49.6%），未包括事业收入等。

　　二、中央财政管理审计情况

　　从审计情况看，2014年，财政部、发展改革委等部门注重加强宏观调控，积极推进财税改革，加大预决算公开力度，预算执行的规范化程度有所提高，但预算管理体系还不够完善，财政管理方式还不完全适应，部分财政资金被骗取挪用，影响财政资金的安全和高效使用。

　　（一）各本预算间收支划分不够清晰。

　　1．政府性基金预算中包含非政府性基金项目。在2014年政府性基金预算核算的29个项目中，有11个不在基金目录中，当年收入1864.26亿元（占45%）。财政部2015年仅将其中3项转至一般公共预算核算，对无线电频率占用费等8项未作调整。

　　2．一般公共预算和国有资本经营预算向中央企业安排支出存在交叉。如厂办大集体改革支出分别安排1.99亿元、11.05亿元，外经贸发展专项支出分别安排6.89亿元、41.51亿元。

　　3．国有资本经营预算范围还不完整。2014年，中央部门和单位下属企业仍有4500多家未纳入实施范围，应结合事业单位和国有企业改革加快推进。

　　（二）税费收缴执法不到位。

　　1．征管不严造成税收流失。2013年至2014年，6个省的国税部门违规批准延期申报、缓缴、暂存过渡户等延压税款159.64亿元，其中2014年20.32亿元；10个省的国税部门纳税审核不严，少征37家企业税款3.18亿元；还有15个省的国税部门违规为104家企业办理税收减免5亿元。

　　2．发票监管不严，药品购销领域偷逃税仍较突出。抽查的65家企业虚开药品销售发票200多亿元，偷逃税60多亿元。税务机关对其中36家企业从未进行过稽查，对其他29家企业的稽查也不到位。有的企业是专门的开票公司，如辽宁省黑山县周宗武等人2年间在不足50平方米的同一场所重复注销、开设6家企业，涉嫌向100多家医药企业虚开增值税专用发票30多亿元。

　　3．未及时足额收缴非税收入。至2014年底，中央非税收入有193.36亿元未收缴入库，包括：国际金融组织贷款还贷准备金利息等61.34亿元，探矿权采矿权价款中央分成128.76亿元，中央部门资产出租出借或处置收入3.19亿元。此外，抽查地方非税收入征缴情况发现，有3个省少征国有股权出让价款等27.27亿元，8个省收入过渡户中有30.81亿元未及时缴入国库。

　　（三）预算批复下达不及时、不规范。

　　1．部分预算下达不及时。一般公共预算中，本级支出有480.53亿元（占3.7%）未按要求在9月30日前下达，专项转移支付有2495.9亿元（占13%）未按要求在批准后90日内下达；国有资本经营预算12月支出411.45亿元（占29%），其中12月20日后支出310.06亿元。

　　2．财政部批复的部门预算中个别事项不规范。一是63个部门年初预算少编报已确认结余1.94亿元。二是在项目单位未提交申报文本、未确定具体项目等情况下，直接安排39所高校专项资金44.76亿元。三是预算安排结构不合理，以公用经费等抵顶人员经费。如人力资源社会保障部下达银监会、证监会、保监会的工资总额，与财政部安排的人员经费存在差异，财政部2012年以来每年都在年初预算中安排这3家单位公用经费25亿多元，执行中再将4亿多元调整为人员经费。

　　3．发展改革委安排的投资计划中个别事项不规范。一是未严格按照投资计划的级次和投向安排资金，将274.79亿元对地方补助上划为中央本级；调减2个投向27.02亿元，调增3个投向65.71亿元。二是采取直接将投资补助分配到企业的方式，安排“产业转型升级”、“战略性新兴产业”等5个专项83.78亿元。三是在未公开标准或无规划的情况下分配“动物防疫体系建设”等专项1.3亿元，还向不符合条件的项目安排“煤矿安全改造”等专项2010万元。四是少数专项分配较随意，如对同处西部的两个“残疾人康复和托养设施建设”项目，安排补助占项目总投资的比例分别为80%、18%；“畜禽水产良种工程”专项补助的124个项目中，有101个项目的补助占比超过50%的规定上限，最高97%；超出建设规划安排8个省“农户科学储粮设施”51.6万套，最高超出90%。

　　（四）转移支付改革和规范还不到位。

　　1．部分一般性转移支付有限定用途。其中：有9188.49亿元（占19%）指定用于专门事项，还有18个专项转移支付转入的140.56亿元（占0.3%）也有专门用途，地方难以统筹使用。

　　2．专项转移支付清理整合不到位。近年清理归并工作取得一定成效，但仍存在“碎片化、部门化、司处化”现象。财政部2014年上报专项转移支付133个，执行中实际安排明细专项362个；抽查343个明细专项有43个部门参与分配，涉及123个司局、209个处室。如“公共卫生服务补助”专项细分为21个明细专项，其中卫生计生委疾病预防控制局有10个处参与13个明细专项的分配。

　　3．部分专项转移支付分配审核不够严格。如财政部2014年自行分配应由农业部提出分配意见的“农林业科技成果转化与技术推广”专项41.04亿元、“农民培训”专项9000万元；未经评审下达9个项目“国家重点文物保护”专项5714万元；未经江苏省申报，将“文化体育与传媒事业发展”专项332万元，直接下达给“锦绣堂维修”等苏州吴中区金庭镇东村的3个项目。有的项目审核中掌握具体情况不及时，如财政部向一家公司下达“中小企业发展”专项190万元时，该公司已因非法集资被调查。

　　4．部分专项资金被骗（套）取。审计发现，一些企业和个人采取伪造社保证明、签订虚假合同、虚报职工人数、重复申报等方式，骗（套）取专项资金12.6亿元。其中：“关闭小企业中央财政补助”1.03亿元（占抽查企业数的54%、金额的47%）、“国际服务外包业务发展专项”9181.24万元（占抽查企业数的40%、金额的39%）、“产业化经营中央财政补助”4210万元（占抽查企业数的39%、金额的37%）、“文化产业发展专项补助”7100万元（占抽查企业数的9.7%、金额的3.5%）、“产业振兴和技术改造”等中央投资专项2.13亿元（占抽查企业数的81%、金额的63%）、“农机具购置补贴”等涉农专项7.38亿元（占抽查金额的3.2%）。此外，还发现8个省的财政等部门挤占挪用或出借资金等29亿多元，用于楼堂馆所建设、发放补贴或招商引资奖励等。

　　（五）政府性债务管理需进一步加强。

　　1．国债发行与库款管理衔接不够。一是短期国债占比低，2014年发行的短期国债占比不到7%，其灵活性高、成本低的优势得不到充分发挥，也不利于国债市场培育和开展公开市场操作。二是发债筹资与预算执行、国库库款余额管理缺乏统筹，库款余额高、波动大，影响财政资金使用效益。如2014年10月13日至12月17日，在库款从5373.89亿元持续增至11 784.25亿元的情况下，财政部19次发行国债筹资共4601.92亿元。

　　2．主权外债项目审批管理还不够严格。主要是尚未建立规范透明的项目审批流程，抽查145个项目的审批过程未作详细记录，至2014年底尚有财政部垫款等14.82亿美元未能追偿。

　　3．个别地方政府性债务偿债压力较大。至2013年6月底全国地方政府负偿还责任债务中，需在2015年偿还的有1.86万亿元（占17%）。重点抽查的9个省本级、9个省会城市本级和9个县，2014年底政府负偿还责任债务余额比2013年6月底增加46%；今年以来增速放缓，3月底比年初增长0.1%（县级下降3.5%），但这些地区上年综合财力呈负增长的有三分之一，大部分地方政府债券尚未发行，个别地区债务偿还出现困难。