日前，国务院发展研究中心（国研中心）向全社会公开了其向十八届三中全会提交的“383”改革方案总报告全文，勾勒出一幅未来中国改革的路线图。该方案由国研中心主任李伟和发改委副主任刘鹤担纲领衔，国研中心多位资深专家参与其中。作为中央最高级别的政策研究机构，国研中心历来对于中国改革发展政策的制定影响巨大，因此从它所提交的改革方案可以洞悉中国未来改革的方向。国研中心改革方案的核心是“三位一体改革思路、八个重点改革领域、三个关联性改革组合”。简单地说，就是政治体制、经济体制和企业制度改革相互关联、共同推进，实现于政府、企业、土地等等八个重点领域。这个方案的目的还是要建立一个更加完善的市场经济制度，特别是要理顺清楚政府与市场之间的关系。中国已经进入了稳定发展阶段，政府应当减少对经济活动的直接干预，主要致力于维护有利于创新的制度和政策环境。

　　与之前的改革方案不同，国研中心的改革方案把很多大篇幅放在了要素市场的构建上，八个重点改革领域有3个是关于要素市场的改革。其中土地制度改革、金融制度改革、财税体制改革都是围绕土地、资本、劳动这三大要素市场的构建展开，特别是土地制度改革更是这次改革的焦点之一。这是因为要素市场的改革长期落后于经济发展，特别是土地制度在改革开放之初飞跃之后便长期停滞了，现在土地制度也是二十年前形成的，已经很难适应当前的需要。

　　国研中心关于土地制度的改革方案主要有这几方面内容：赋予农民集体土地的处置、抵押和转让权；已经形成的“小产权房”按照不同情况补缴一定数量的土地出让金；征收土地改为公平补偿，农民房屋按市价补偿，并且被征地农民纳入城镇社保；土地改为国有土地资产公司经营。国研中心的改革方案无论从广度和深度来看都是空前的，除了土地所有制不变以外，土地制度几乎发生了完全的变革。早在国研中心的改革方案公布之前，就有人称当前的土地制度改革将会是另一次“土地革命”。

　　这些改革措施都针对当前土地市场的问题，对症下药，可以解决很多困扰当前经济发展的难题。比如赋予农民集体土地的抵押权，农民就可以将土地抵押给银行，获得贷款用于扩大生产或者度过难关，而在当前的制度下这是无法实现的，银行只愿意贷款给大户。小产权房当前占房产总数的20%，由于房地产的特殊性，不可能单纯依靠清理手段；如果可以补交一定的土地出让金而合法化，就可以解决这部分历史遗留问题，并且又不会给业主造成损失。用公平补偿替代原先的用途补偿，主要是为了提高补偿标准，避免出现失地致贫的现象。将土地出让转变为国有资产经营，将会改变政府出卖土地的动机，纠正土地财政的困境。总的来说，在保持土地所有不变的前提下，通过改变土地的管理制度，将会实现土地更优的配置。

　　但是这些方案只是土地制度改革的一个框架，有很多问题没有考虑到细节，还有很多问题根本没有考虑到。比如，国研中心的方案允许已经形成的“小产权房”按照不同情况补缴一定数量的土地出让金从而合法化，虽然有利于处理历史遗留问题，但是可能会带来更大问题。既然允许已形成的小产权房合法化，对于当前正在建设的小产权房又该怎么处理呢？是清理呢？还是也通过补交土地出让金来合法化呢？从法理上讲，已形成的小产权房合法后，正在建设的小产权房也应当是可以合法化的。但是如果所有小产权房都能合法化，将会有更多的集体土地开发成为小产权房，先上车后补票，这对于土地利用和耕地保护是极其不利的，特别是当前还没有城乡统一的土地市场，这将会造成极大的损失。

　　而改变政府土地出让为国有土地资产公司来经营，并且政府不能使用当期土地出让收入，也可能会带来相当大的困难。对于很多地方政府，土地出让是最重要的收入来源，在地方债务负担已经很严重的情况下，失去土地收入将会使很多地方政府濒临破产，所以这项措施能不能推行下去都是未知数。

　　赋予农民集体土地的处置、抵押和转让权，本意是促进土地流转，实现农业经营的规模化、机械化，但是问题可能复杂得多。对于中国农民，土地不仅是农业生产的投入，更重要的是农民生活的一种基本保障，特别是对于2亿进城农民工。当他们在城市无法生存下去的时候，农村老家里的几亩农田就能给他们提供最基本的生活来源，在城市这些土地还是他们与雇主讨价还价的本钱。现在土地难以流转、实现规模化，很大原因是农民需要土地作为基本的保障，毕竟大部分农民并没有城市居民所专有的社保。如果没有配套的保障制度覆盖大部分农民，即使土地制度改革赋予农民土地转让权，也未必能实现预期的效果。

　　当然，国研中心的383改革方案只是一个未来改革框架，在十八届三中全会之前就提前公布，也是为了能广泛听取各方意见，形成一套切实可行的方案。也无法指望一下子就能解决土地制度所有问题，当前更需要深思熟虑，需要更大范围、更深层次的制度性创新，更重要的是要建立一个城乡一体的土地市场和覆盖城乡的社会保障制度，只有这样才会形成高效的土地市场。