央广网天津9月27日（记者 刘阳）8月23日，国务院总理李克强签署国务院令，公布《无证无照经营查处办法》，自2017年10月1日起施行。此次颁行的《无证无照经营查处办法》（以下简称《办法》）为适应深化商事制度改革以及营造宽松的创业创新环境的需求，取代了“取缔办法”，在监管体制、措施以及处罚尺度方面做出了较大的变革。 对进一步深化“放管服”改革，推动简政放权、放管结合、优化服务具有非常重要的意义。因此，新《办法》在哪些方面做了改变？怎样准确地理解与把握？这是监管层和每位经营者都应该了解的。
一、《办法》的出台是推进改革的必要步骤，它可以理顺政府与市场之间的关系，规范政府在市场经济中的权限
《无照经营查处取缔办法》自2003年1月6日通过，实施十多年来，对于制止无照经营行为，维护市场经济秩序，促进公平竞争，保护经营者和消费者的合法权益发挥了积极的作用。但是随着近年来社会主义市场经济的不断发展，国务院大力推进“简政放权、放管结合、优化服务”，积极推进商事制度改革和行政审批制度改革 “先照后证”的逐步推行，该办法在实施中出现一些不适应实际的问题，主要是对无证无照经营查处的范围过宽，难以满足鼓励创业创新的需求，对工商部门与许可部门的监管职责划分也不够清晰，相关条款与行政强制法规定不一致等。这一系列问题迫切需要对其进行修改，以保障和推动改革从登记环节向监管环节进一步延伸，建立与商事制度改革相适应的监管机制，确保商事制度改革顺利进行。
二、以立法形式正式确立了“谁审批、谁监管，谁主管、谁监管”的原则，查处无证无照经营行为不再只是市场监管一家之责
按照“取缔办法”的规定，无照经营和无证经营都由工商行政管理部门负责查处，同时许可审批部门亦可查处无证经营行为。这样就容易导致很多问题滋生：一是部门职责不清。在多个执法机关负责查处无证无照、无证有照的过程中，存在相互推诿的现象，一旦出现问题也难以追责。二是法律责任负担不平衡。由于工商部门和许可审批部门分别依据现行办法和有关法律法规查处无照行为，导致同一违法行为由不同部门查处时承担不同法律责任。三是许可审批部门重许可、轻监管，甚至只许可不监管的情况时有发生。
新出台的《办法》对接“先照后证”商事制度，在法规名称上将无证和无照并列，明确区分了无证经营和无照经营，实行无照经营和无证经营分别由工商行政管理部门和许可审批部门查处的制度。具体分为三种情形：一是经营者在应当取得许可的领域先领取了营业执照，但从事无证经营活动，此种情形由法律、法规、国务院决定规定的许可部门查处。按照 “谁审批、谁监管，谁主管、谁监管”的原则，负责无证经营的查处部门通常应当是负责相应领域经营活动的许可审批部门。有些领域的许可审批属于权限交叉领域或地方权限，法律、法规或国务院决定没有规定或规定不明确的，由省（自治区、直辖市）级人民政府确定。二是经营者在不需要行政许可的领域无照经营，此种情形由履行工商行政管理职责的部门查处。三是既无证又无照的情形，按照无证经营查处职责的规定确定相应的查处部门。合理区分了“无证经营”、“无照经营”及“无证无照经营”三种情形，分别确定了其查处机关，克服了此前规定“偏重无照经营、轻视无证经营”的制度缺陷，从而，避免了此前行政监管职责不分、职责冲突、互相推诿、无人负责，百姓投诉无门、监管无效的情形，较好地贯彻了“谁审批、谁监管，谁主管、谁监管”的原则。对监管授权模糊之处，采取了“事前补充授权”的方式，确保事有人管、责有人负，实现监管无缝衔接。
三、《办法》体现了政府监管理念的转变，利于激发大众创业、万众创新的市场主体活力
《办法》进一步放宽不属于无证无照的经营活动范围，对无证无照经营行为做了合理的区分。明确界定了某些不受查处的无证无照经营行为，这些特殊的经营行为不再要求经营者办理工商登记，虽然没有营业执照，但属于合法经营，不受查处。这一区分是《办法》最为重要的内容和突出的亮点。利于降低市场准入门槛，增强市场自由度和宽容度；与此同时，也利于采用最低限度的证照管理制度，减少无证或者无照经营的空间。
具体举例来看，《办法》中明确规定，在县级以上地方人民政府指定的场所和时间，销售农副产品、日常生活用品，或者个人利用自己的技能从事依法无须取得许可的便民劳务活动不属于无证无照经营。与旧办法相比，“销售农副产品”取消了“农民”、“自产”这两个限定条件，同时增加了“日常生活用品”、“便民劳务活动”两个经营项目。这类经营行为最为典型的就是通常所称的在“早市”和“晚市”的经营行为。与普通商事经营行为不同，此种行为不是在固定的、专门的经营场所进行，而通常是在马路、住宅区等城乡公共活动空间进行，也不是全天候、不间断地连续经营，而是在早晨、晚上或周末等居民休闲的特定时间进行。该《办法》的重要内容是授权县、市级地方人民政府根据各地的具体需要、条件和情况来指定这种经营场地和特定时间。这一规定充分地反映了适当放宽市场管制、合理利用城乡公共空间、满足城乡居民日常生活便利和小额经营活动需求的改革方向和立法目的，有利于鼓励社会投资创业，激发市场活力，并为地方人民政府根据本地实际，灵活创新管理预留制度空间。
四、《办法》赋予政府组织领导职责，强化部门间协同监管
取缔办法没有地方政府职能的规定，但是查处无证无照经营工作涉及多个社会管理领域、众多管理部门，需要政府统一领导，牵头抓总、协调指导、齐抓共管，实践中各地政府也都建立了联席会议等制度进行协调。《办法》第四条：县级以上地方人民政府负责组织、协调本行政区域的无证无照经营查处工作，建立有关部门分工负责、协调配合的无证无照经营查处工作机制。将实践中的做法上升到法规的正式规定。
《办法》同时强调加强政府部门间的组织协调和信息共享，并引入信用监管，明确规定：查处部门应当依法履行职责，密切协同配合，利用信息网络平台加强信息共享，发现不属于本部门查处职责的无证无照经营，及时通报有关部门并将无证无照经营记入信用记录，并依法公示相关信息。各执法机关共享信息、协调配合，才能有效达成行政执法的最终目的，有利于构建权责明确、透明高效的事中事后监管体制。
五、《办法》突出放管结合，分类治理，处罚适度
突出放管结合、分类治理是新《办法》的亮点内容。
首先是放宽了查处的范围，执法更为柔性。按照“取缔办法”的规定，超出核准登记的经营范围，属于无照经营的一种，而“查处办法”第六条规定的无照经营则是指经营者未依法取得营业执照擅自从事经营活动的行为，也就是说，超出登记的经营范围事项开展经营活动的，并不属于无照经营。因为，除了法律禁止的行为和应当取得许可的经营活动外，经营范围属于经营者自主选择的内容，超出登记范围从事经营活动属于应当变更登记而没有办理变更登记的行为，按照相关商事登记管理制度处罚，不适用无照经营查处制度。而按照现行法律制度，变更登记的处罚通常是在责令限期登记逾期不登记以后才予以罚款处罚，总体而言，比对无照经营查处更为柔性一些。
其次是强调了督促、引导，调节管控力度，避免一概取缔的简单化执法。《办法》明确规定，查处部门应当坚持查处与引导相结合、处罚与教育相结合的原则，对具备办理证照的法定条件、经营者有继续经营意愿的，应当督促、引导其依法办理相应证照。从而避免今天查处、明天再犯，导致行政执法成本高昂、社会资源浪费。
再者是规定了严而不苛的查处措施。《办法》中取消了“取缔办法”中对查封、扣押的设备、工具、财物等可以予以没收的规定和对无照经营行为予以取缔的规定，保留了责令停止相关经营活动的制度。不再规定可采取“没收工具”的法律责任，减少了执法者和违法者之间的冲突。
最后是限定了松而有度的查处尺度。无证经营处罚由其他法律规定，无照经营罚款数额的上限，其他法律法规没有明确规定的，由“取缔办法”中不区分无照无证根据情节分为2万、20万、50万三个档次，统一修改为1万元。以上规定体现了对无照经营行为实行处罚有度理念，使得无照经营者在取得营业执照后仍有一定的物质条件从事合法经营活动。
六、《办法》鼓励群众举报，明确规定将查处单位或个人的信息记入信用记录
《办法》中明确规定各有关部门要密切协同配合，利用信息网络平台加强信息共享，发现不属于本部门查处职责的无证无照经营，应当及时通报有关部门。同时要求各有关部门向社会公开受理举报的电话、信箱或者电子邮件地址，并安排人员受理举报，依法予以处理。对实名举报的，应当告知处理结果，并为举报人保密。对查处的单位或个人从事无证无照经营的，应当记入信用记录，并依照相关法律、法规的规定予以公示。社会各界可通过拨打天津市便民专线88908890进行举报。
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