浦东新区政府于2016年7月26日印发《浦东新区促进特色民宿业发展的意见（试行）》（浦府综改（2016）3号，以下简称“试点文件”）。“试点文件”作为上海市第一个关于民宿发展的文件，也经市府法制办、市人大及区人大备案，在上海市范围内起到一定先行先试标杆示范意义。

　　浦东新区特色民宿试点开展以来推进顺利，取得成效。为总结经验、研判问题、分析比较，提出后续推进的对策建议，浦东新区商务委委托上海社科院等组成课题组进行调查研究，形成《推进城乡融合高品质发展的创新实践——浦东特色民宿试点中期评估报告》，并于5月25日下午在川沙宿予特色民宿发布。现将课题发布的主要内容分享如下——

　　党的十九大提出，实施乡村振兴战略，推动城乡融合发展。坚持农业农村优先发展，按照产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕的总要求，建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系，加快推进农业农村现代化。对于浦东新区来说，作为上海改革开放排头兵中的排头兵、创新发展先行者中的先行者，如何深入贯彻落实党的十九大精神，按照问题导向、需求导向、效果导向要求，切实推进城乡融合一体化发展，建设更高品质浦东，是实现新时代新气象新作为的新机遇，也是谋求新发展的严峻挑战。浦东新区在推进城乡融合一体化发展中，特色民宿服务业无疑是一个切实有效的重要抓手与实现路径。

　　党的十八大以来，中央提出“四个全面”战略布局、“创新、协调、绿色、开放、共享”五大发展新理念，加快推进新型城镇化、实施供给侧结构性改革、全面落实“大众创业、万众创新”和精准扶贫、建设美丽乡村，旨在不断改善民生，促进社会公平，让所有群体共享改革开放与经济发展成果。其中，深化农村集体产权制度改革，解决好“三权分置”和“三农问题”，构筑互动、包容、一体化的新型城乡关系，是全面建成小康社会的关键所在。正是在这一宏观背景下，浦东大地上兴起一种由商业资本、地产价值、农村资源、乡愁文化等综合要素创新融合发展的新型业态——现代特色民宿服务业，为新时代推动城乡融合发展开辟了新路径，进行了大胆探索，取得了成功经验，对如何深入推进浦东城乡融合一体化发展提供了有益思路与参照标本，值得进一步扩大范围，进行有效的推广复制。

　　一、浦东特色民宿试点开局良好：规划与实践

　　自上个世纪90年代初中央宣布浦东开发开放以来，黄浦江东岸的浦东新区一跃成为我国改革开放一片热土，昔日荒凉的农耕之地迅速崛起一座举世瞩目的现代化新城，彻底改变了浦东城乡面貌，也极大改变了“宁要浦西一张床、不要浦东一间房”的上海城市发展不平衡不充分的历史状况。

　　随着浦东国际机场的建设与扩容、迪士尼的落户与开园运营，以及浦东国际旅游度假区建设的不断推进，浦东旅游正从传统观光向观光、休闲、度假并重转型进程中。浦东新区具有由传统乡村快速城市化的时代特征，同时保留着大片乡村风貌与民间文脉，乡村旅游自然成为浦东新区的珍贵资源。发展作为游客短途休闲、度假的乡村旅游，民宿是不可或缺的重要载体。正是顺应这一具有全球认同的旅游模式，结合自身拥有的独特优势，浦东新区于2016年在条件成熟的镇优先开展试点，积极推动特色民宿发展，力求探索比较成熟的可复制可推广运营经验与制度安排，以便在更大范围内扩大特色民宿建设，使其成为浦东新区城乡融合一体化发展的实现路径之一。经过约两年时间的打造打磨，试点工作取得显著进展，目前已基本建成并投入运营的民宿项目有以下三个——

　　宿予——东方明珠。该项目开发经营主体为明珠富想川沙（上海）民宿文化有限公司（国有控股），由川沙农投、东方明珠、富想（台湾公司）和社会风投等4家公司合资组建，资金实力较强，经营理念与国际接轨程度较高。

　　谧舍——民宿（上海）。该项目开发经营主体是民宿（上海）旅游文化发展有限公司公司（民资），企业法人是川沙本地人，在挖掘本地人文内涵、氛围营造、媒体宣传上具有一定优势。

　　馨庐——锦江。该项目开发经营主体是上海馨川酒店管理有限公司，紧邻AAA级景区上海游龙石文化科普馆基地。项目团队具有在上海锦江集团从业多年的相关工作经历、品牌运作、设计经营等方面优势。

　　第四个项目,乡传南泥湾——乡传农业。该项目开发经营主体是上海浦东乡传农业科技有限公司，由圣博华康和洪久农发公司合资成立。资金实力雄厚、规划发开理念从浦东实际出发，具有整体打算和长远谋划。由于开发商内部原因,目前尚未营业。

　　浦东特色民宿试点工作之所以开局顺利并取得良好成效，主要在于以下几个方面因素：

　　（一）规划先行，广泛调研基础上设立引导性试行标准

　　浦东新区政府于2016年7月26日印发《浦东新区促进特色民宿业发展的意见（试行）》（浦府综改〔2016〕3号，以下简称“试点文件”）。作为上海市第一个关于民宿发展的文件，这份“试点文件”以问题、需求、效果为导向，在广泛深入的调查研究基础上形成，也经市府法制办、市人大及区人大备案，在全市范围内起到一定的标竿示范意义。

　　正是由于针对问题调研，制定“试点文件”，形成工作方案，启动试点工作，浦东特色民宿建设推动扎实稳健。归纳一下，主要在于：一是先标准后实践。在试行文件发布前期，广泛调研的基础上，设立适合浦东的试行标准；发布后，各家依据标准进行实践和操作，并作出个性化实践，探索出符合标准且更具操作性的路径和方法。二是先试点后推广。在试行文件发布初期，广泛收集各区域的意向项目，并在各部门多次实地调研和评估基础上，积极推动更具有主观积极性、典型代表意义、发展基础和成长空间的项目，秉持“成熟一家推一家”的原则，逐步推广。三是先乡村后市区。先行试点期间，尽在条件成熟的乡村地区开展，且仅适用于农村地区的宅基地房屋，条件成熟的古镇老街旅游景区可参照执行。待试点期间结束后，在经验总结和复制推广时，可适当考虑在市区某些区域参照执行。

　　（二）打造特色，着重突出浦东个性品牌品质品味

　　正是由于从一开始就注重规划设计，浦东民宿试点工作起点高、站位准，在起跑线上就着力打造个性特色，集中体现在品牌、品质、品味“三品”上。

　　一是品牌，塑造知晓度美誉度。浦东特色民宿试点阶段仅对有集约化经营能力的企业法人开放试点；村集体经济组织统一利用民宅，与有经验、有自主实力的品牌企业合作的优先开展试点。现有试点项目的经营开发主体涵盖了国资、外资、民资等多种经营主体，各主体积极发挥自身优势，在资金支持、经营理念、项目规划、产品设计、品牌运作上提供强有力支持和保障。

　　二是品质，形成“一家一品一特色”分布格局。浦东特色民宿结合浦东实际，设定一定准入门槛，谨慎、安全、可控，规避出现违章搭建等可能出现的风险。试点工作提出“安全”、“循序渐进”、“法人”三项原则，强调各方面须遵循相关法律法规和国家关于各领域安全的制度体系；充分利用村庄改造成果，在市或区级美丽乡村示范村优先开展，新区试点范围内形成“一家一品一特色”分布格局。确保品质具体体现在：一是设计个性化；二是投资强度高；三是管理团队专业；四是利益共同体，形成企业与农民、城市与乡村、经营主体和市场客体和谐发展多赢局面。

　　三是品味，做强做细做精互动体验式内容。一是主题化，坚持“旅游+”的概念，注重与文、农、商、医等多产业的融合发展，做好浦东民俗文化、石文化、家文化、中医药健康养生文化等主题内涵的挖掘。二是互动式体验，不同于酒店式的“访客体验”，更注重于“家庭体验”。通过事前的偏好沟通、个性化设计和贴心管家服务，从“旁观者”变成了“参与者”。三是保留原生态，每个项目充分发挥自身区位优势，借力浦东自然资源禀赋，深度挖掘本土乡村特色，五灶港的天然水系、各镇丰富田园乡村风貌，让住客亲历看得见的本土文化、乡愁回忆。四是少风景多内容，浦东虽没有江浙地区的青山绿水，但各开发经营主体开动脑筋，做强做细做精内容，如融入独有的水路交通、意大利烘焙体验、手工陶艺制作、石文华博物馆、供销社工分制体验等等。

　　（三）三级联动，形成分工明确职责清晰运行机制

　　浦东特色民宿工作试点注重“放管服”创新，形成分工明确、职责清晰的运行机制。一是区镇村三级联动。村级负责协调、处理村内发展民宿业后邻里关系的变化、村内新增违章建筑和搭建及房屋权属不清等问题处置；镇级履行属地监管责任，牵头职能部门派出机构，对试点项目切实把好关，强化对监管特色民宿企业项目的指导和监督职责。区级做好证照辅导与协同监管职责。二是告知承诺、放管服。在特色民宿申办程序中，坚持简政放权、简化审批的改革总体要求，充分利用浦东已取得的成果以及将推出的新举措，尽可能简化审批程序，有的实行告知承诺，提高透明度。没有采用其他省市所采取的联合审批路径。更加突出事中事后监管，既有相关职能部门、镇政府按照各自法定职责的专业监管、日常监管，也有相关职能部门定期进行联合执法检查、协同监管。三是行业自律、联盟公约。已成立浦东民宿业联盟，加强行业自律，形成并发布联盟公约，通过自治自管的方式确保业态活力和竞争力。

　　（四）创新管理，相关部门协同提供精准化服务

　　作为新型业态，浦东特色民宿发展得到政府各职能部门的协同支持，在确保“安全”底线原则下，相关职能部门主动探索、积极创新、勇于尝试，在提供精准化服务方面探索出出一系列行之有效的好做法。区市场监管局主动沟通、简化程序、强化指导；区卫计委多次踏勘、明确要求、注重监管；区公安分局大局意识强、系统创新、证照首发，良好服务为浦东特色民宿发展营造条件。

　　（五）宣传推广，防止噪音干扰营造良好舆论环境

　　浦东新区国内外关注度高，任何一个创新之举都会被舆论关注。在浦东特色民宿试点工作推进中，在宣传推广方面力求稳妥、正确引导。区商务委拟定统一宣传口径、把握统一尺度、避免炒作证照；邀请专家学者进行实地考察，举行专题研讨，并在论坛、媒体上发表观点加以引导；也要求相关市场主体婉拒了香港、台湾等地区新闻媒体的采访宣传。这些举措，有效防控了可能出现的负面舆情，为民宿发展创造良好的舆论环境。

　　二、浦东特色民宿试点的价值意义分析：经验与启示

　　浦东特色民宿两年多时间的试点工作扎实稳健，进展顺利，成效明显。归纳而言，体现在以下三方面：

　　首先，做法有创新。一是探索了“三农”工作及城乡融合一体化新路径，实现了农村、农业、农民的利益增长共同体（农村有了新面貌、农业转型、农民增收）；二是对特色民宿新业态的管理促进机制基本形成，既避免无序开发，也形成浦东特色；三是相关职能部门按照文件综改精神，先行先试了一批针对性、区域性的措施和办法，比如区公安分局针对民宿用房分散且不封闭等特点，开发了民宿专用登记管理系统。

　　其次，特色较鲜明。一是做法上先标准后实践；二是先在农村试点；三是管理上区镇村各司其职、三级联动，并鼓励行业自律、形成联盟公约；四是实行告知承诺、简化审批；五是项目特征上体现品质、品位、品牌，中高端定位；六是承接了迪士尼溢出效应，改善了浦东旅游条件；七是渐成本市居民休闲度假新去处，度假区周边可渐渐发展成特色民宿群落，配套“旅游城”整体发展。

　　再则，社会反响好。市区各级领导重视并肯定浦东特色民宿试点工作。证照齐全的试点项目样板房已陆续开始营业，游客普遍好评。新闻媒体对浦东民宿关注度高，采访报道多，社会反响总体良好。

　　浦东特色民宿的兴起，顺应近现代以来国内外民宿发展的趋势，具有国际化运作理念，体现了惠民、包容、可持续发展特色，正在形成浦东谋求城乡融合一体化高品质发展的新业态、新品牌、新载体。

　　综观国内外民宿服务业的发展，主要存在完全市场化经营、农民自主经营、连锁加盟经营等基本模式，尤其是国内一些民宿服务业，存在着市场经营主体完全变更农民土地产权、迁出原住民等做法，从实质上讲，这是一种变相的农村房地产经营抑或农村旅店，农民利益保障、社会公平、服务品质等方面存在缺陷或不足。而浦东特色民宿项目，充分依托迪士尼乐园这一得天独厚的国际化旅游资源，开创了一条政府、企业、农民紧密合作的共赢发展模式，完全有能力实现这一新兴业态的惠民、包容、品质、可持续发展，有望成为上海建设卓越的全球城市、破解城乡二元结构、促进城乡融合发展难题的重要载体与实现路径。

　　具体而言，浦东特色民宿是一项完全符合中央精神和相关规定的创新之举，具有如下几大价值和意义：第一、奉行“政府指导、市场经营、农民参与”的运作模式，为实现农业强、农村美、农民富提供了清晰思路；第二、农民的闲置宅基地房屋产权不发生变更，盘活了农村房屋资产存量，充分践行了“房子是用来住的，不是用来炒的”精神，防止民宿业演变为房地产热；第三、开创了农民就地直接城市化新模式，实现了第一产业和第三产业的融合对接，直接改善了农民收入和民生水平，为解决“三农”问题找到了新出路；第四、以人为本，以主题+体验为特色，努力通过提升游客的获得感和满意度，打造有品质、有温度、有内涵的一流民宿服务业，可以在全区、全市乃至于兄弟省区市进行复制推广。

　　三、特色民宿与美丽乡村建设：思考与展望

　　浦东特色民宿试点起源于旅游升级的配套需求。但是,这个以住宿业为主的新业态,从诞生之日起就承担了面向农村农业和农民的历史使命。面对实施乡村振兴战略、建设生态美丽中国的历史性新机遇，作为国际大都市郊区的浦东农村必须回答如何在现代都市和美丽乡村之间找准定位，寻求城乡一体更高质量融合发展的正确路径。

　　（一）、在快速城市化面前，要寻求都市生活方式与乡村生态环境的有机结合，做好产城融合，平衡好生产、生活、生态关系，守得住乡村，留得住乡愁。要把工业文明和农业文明在现代文明的旗帜下统一起来，从思维模式、观念更新、路径方略的选择等方面体现出面向未来的先进性。

　　（二）、在产业升级方面，要围绕品牌化、规模化、网络化和集群化全面提升农业产业价值链和产业生态链。要通过产品创新和模式创新提高品牌知名度；通过资本和功能平台提升企业能级，培育龙头企业；通过电商平台和智能化生产组织，进一步扩大市场占有率；通过引进、培育生产性服务业丰富产业集群，大力发展乡村旅游，发展文化创意及休闲农业。

　　（三）、美丽乡村建设不能局限在村容村貌的美化，要积极推进农业+，发展观光农业、休闲农业、创意农业；建设美丽村镇，营造美好生态环境。当然, 乡建不同于城建，前者讲传承忌奇异，尊乡贤重乡规，文化原创要有内涵，如窗花如飞檐；而城里人的现代性多为工业文明的表达，刚性有余弹性不足。中国人讲入乡随俗，强调的就是尊重个性和不同。城和市相依，农和村同根。在郊野乡间，营造出一座座错落有致、小桥流水、花团簇拥、色彩明亮、草香宜人、整洁卫生，农作与文化旅游相结合，市民与农民无区分的乡建创意新社区，正是消解人们心灵乡愁的新载体、新场所、新港湾。

　　此外,浦东特色民宿试点始终保持了一种自律、规范的状态。这是投资经营业者的共识,也是政府部门的要求和坚守。因此，“浦东新区民宿联盟”成立，30多个加盟单位承诺将履行民宿联盟八条自律公约，包括：执照齐全，规范经营；遵纪守法，维护市场秩序；遵守社会道德规范，遵守乡规民俗，弘扬正确价值观；和谐相处、相互监督、互助共进，共推民宿健康发展；诚信经营、合理定价、服务规范、良性竞争；接受监督，共同营造健康温馨的民宿体验氛围；保密制度健全，保护游客信息和隐私安全；倡导自主创新，摒弃盗版剽窃，尊重知识产权。这正是推进美丽乡村建设过程中每一个方面都必须坚守的底线，否则，乡村振兴恐被资本和利益驱动拖入无序泥潭。

　　数据表明，2016年我国乡村旅游进入到大旅游时代，乡村旅游人次达13.6亿，占全部出游人次约1/3。今日乡村游不再是“农村旅游”和“农业旅游”，而成为一种新的生活方式，逐渐形成一个新的大产业。浦东特色民宿已经成为上海乡村旅游的一大亮点，也为新时代周末工程师们提供了广阔舞台。如果可能,城里人完全可以义无反顾地奔向农村、奔向田地。那里需要你的知识，需要你的信息，需要你的点拨，需要你精神上的鼓励和对农民的尊重、认同，广阔天地大有作为！

　　四、浦东特色民宿应当扩大规模加速发展：建议与对策

　　浦东特色民宿发展试点工作取得了一定成效，取得可复制、可推广的运作经验，奠定了进一步加大试点工作力度、扩大规模加速发展的扎实基础。建议在总结试点工作基础上，采取有力举措，在浦东新区全区范围内扩大特色民宿试点范围，加快特色民宿建设推进力度，使特色民宿成为浦东打响擦亮上海“四大品牌”的有力抓手与亮丽名片。浦东特色民宿建设扩大试点、加快发展的理由充分：

　　一是今年迎来我国改革开放40周年，浦东开发开放取得的巨大成就举世瞩目，以特色民宿建设为抓手促进城乡融合一体化更高品质发展，可以成为浦东实现“改革再出发”的一大亮点。

　　二是浦东自1990年开发开放以来，城市化进程快、变化大，但城乡发展二元落差明显，以特色民宿发展推进浦东美丽乡村建设，促进城乡融合发展，实现新区更高品质发展，是一个看得见、摸得着、见效快的实现路径。

　　三是浦东特色民宿的发展，可以将人们对家乡带有忧愁心绪的感情与思念导入城市，将城市人脉、文脉、血脉引入乡村，成为上海建设卓越“全球城市”和现代化国际大都市进程中城市与乡村融通与结合的一个样板试验区。

　　四是浦东乡村保留着大量珍贵的本土历史人文资源，可以结合特色民宿建设加以深度发掘、保护、利用，使特色民宿成为都市文化与乡村文化的交融汇合平台，成为生活在上海中心区的市民周末度假的首选好去处，成为现代人寻求心灵净化、寄托“永恒与不变” 乡愁的共同故乡。

　　五是特色民宿作为浦东旅游资源的有机组合，可以成为来浦东旅游的国内外游客的选项，使浦东既有陆家嘴等标志性城市化景观也有泥土芬芳乡村景象；既有迪士尼乐园文化也有古镇村落乡村文明，可以增添来浦东旅游的选择丰富性，为浦东旅游品牌注入诱人的魅力。

　　如何促进浦东特色民宿进一步发展，提出建议对策如下：

　　第一、扩大范围。在试点基础上，将试点范围扩大到全区符合条件的农村地区，只要条件具备都可开展特色民宿建设。按照综改原则进一步创新优化审批程序。

　　第二、拓展审批。持续推进各项目主体后续建设装修完成新的民宿用房，根据相关部门要求延伸拓展申报审批，原核发的证照审批数据同步更新。

　　第三、及时修订《浦东新区特色民宿发展指导意见》，坚持品牌、品质、品味的“三品”原则，高标准、规模化原则，以及农村、农业、农民“三农”联动原则，坚持区镇村三级联动规范有序发展。

　　第四、做好试点指导服务工作。一是明确亮身份，为试点项目颁发试点铜牌，并向携程等主要线上旅游平台推介使用；二是利用市区扶持政策，对新立项的民宿建设进行必要的资金支持。

　　第五、加强事中事后监管。进一步落实镇政府和各职能部门的法定职责和事中事后监管的主体责任。特别是市场监管部门应按照《网络交易管理办法》查处第三方交易平台不审查登记服务经营者主体身份的违规行为。

　　第六、疏堵结合，严厉打击非法“日租房”和无证照民宿，规范浦东特色民宿市场，发挥民宿联盟行业自律作用，提高挂牌民宿的服务质量。

　　第七、开展特色民宿品牌宣传推广。采取专家学者实地考察、召开中小型论坛等方式，对特色民宿建设取得的成效与经验进行研讨，邀请新闻单位尤其是网络新媒体对区领导、投资经营主体进行采访传播，不断扩大浦东特色民宿的品牌知晓度、美誉度。

　　作者：何建华 马学杰 张帆