【编者按】我国山区人口占全国的56%，全国592个国家级贫困县，有496个分布在山区。一直以来，集体林区产权不明晰、经营机制不灵活等问题严重制约了林区人民致富，如何将集体林地使用权交给农民，让农民享有收益权，成为林区发展的题中之义。2008年，时任国家总理温家宝曾指出，林业产权制度改革意义不亚于当年小岗村的分田到户。

　　我国集体林地面积27.37亿亩，占全国林地面积的60.1%。我国山区面积占国土面积的69%，拥有全国90%左右的林地资源。山区人口占全国的56%，全国2000多个行政县（市）有70%是山区县。山区又是贫困人口聚集的林区，全国592个国家级贫困县，有496个分布在山区。

　　新中国成立以来，我国集体林权制度经历了数次变革，在几经“分与统”、“放与收” 的调整中，计划经济管理模式一直处于主导地位，始终没有解决好广大农民群众对于林地和林木的产权问题，农民没有成为真正意义上的经营主体，集体林地也没有完全成为农民的生产资料，集体林业更没有成为农民就业增收的重要渠道，生产关系不能适应生产力发展规律及经济社会发展客观要求，集体林区出现了集体林地林木产权不明晰、经营主体不落实、经营机制不灵活、利益分配不合理等普遍性问题，严重制约了林业的发展。

　　在此背景下,保持林地集体所有制不变,把27亿多亩集体林地的使用权交给农民,让农民依法享有对林地、林木的所有权、处置权和收益权,实现“山有其主、主有其权、权有其责、责有其利”,成为挖掘“三林”潜力,发展林业、振兴林区、富裕林农的根本途径。

　　建国以来,我国集体林权制度一直处于探索之中。集体林权制度经历了四次变动：一是土改时期的分山到户，二是农业合作化时期的山林入社，三是人民公社时期的山林统一经营，四是改革开放初期的林业“三定”（划定自留山、稳定山权林权、确定林业生产责任制）。这四次变动，均未触及产权。林地使用权和林木所有权不明晰、经营主体不落实、经营机制不灵活、利益分配不合理等体制机制性问题长期存在。农民经营林业的积极性不高，森林资源质量低，林地利用和产出率低，农民收益水平低，乱砍盗伐等现象普遍存在，林业生产力得不到有效发展。农村长期贫困落的现实后与农民发家致富理想间的矛盾日益突出，广大农民迫切要求实行新一轮的集体林权制度改革，来促进社会经济的发展。

　　1998年，福建省永安市洪田村率先将山林承包到户，拉开了集体林改的序幕。2003年,国家在福建、江西、辽宁等地率先开展集体林权制度改革试点,得到了中央领导的高度重视和充分肯定。胡锦涛总书记、温家宝总理、回良玉副总理多次对集体林权制度改革作出重要指示，并深入改革试点地区考察指导。2006年1月，胡锦涛总书记在福建永安市视察时指出，林权制度改革是当前农村经营制度的又一重大改变，意义确实很重大。2007年，温家宝总理在辽宁、江西考察时指出，林业产权制度改革是继家庭联产承包改革后农村的第二次革命，它的意义不亚于当年小岗村的分田到户。几年来，国家林业局会同中农办、财政部等部门对试点情况进行了深入调研，并先后在福建、江西召开集体林权制度改革高峰论坛和现场经验交流会，指导各地做好改革试点工作。2008年6月，党中央、国务院出台了《关于全面推进集体林权制度改革的意见》（中发〔2008〕10号，以下简称中央10号文件）。2009年6月，中央召开了新中国成立以来的首次中央林业工作会议，对集体林权制度改革做出全面部署，改革随即在全国范围内全面推开。

　　集体林权制度改革是以明晰林地使用权和林木所有权、放活经营权、落实处置权、保障收益权为主要内容的综合性改革。主要包括两层涵义：一是依法实行农村集体林地承包经营制度，确立本集体经济组织的农户作为林地承包经营权人和林木所有权人的主体地位，逐步解决集体林权纠纷、林权流转等存在的历史遗留问题，维护农民和其他林业经营者的合法权益；二是依照《物权法》、《农村土地承包法》、《森林法》等法律规定，完善制度建设和深化林业体制机制改革，保障农民和其他林业经营者依法占有、使用、收益、处分林地林木的权利。

　　明晰集体林地使用权和林木所有权是基础，放活经营权是关键，落实处置权是手段，保障收益权是出发点和落脚点。通常也将明晰集体林地使用权和林木所有权简称为基础改革或主体改革，放活经营权、落实处置权、保障收益权简称为深化改革或配套改革。

　　改革主要有五个环节：一是明晰产权。二是勘界发证。三是放活经营权。四是落实处置权。五是保障收益权。改革的目标是，从2008年起，用5年左右时间，基本完成明晰产权、承包到户的改革任务。在此基础上，通过深化改革，完善政策，健全服务，规范管理，逐步形成充满活力的集体林业发展机制，实现资源增长、农民增收、生态良好、林区和谐。