【编者按】24年前，浦东经济开发区的成立将上海推到改革开放最前沿，使上海成为国际金融中心。1年前，上海自贸区成立，上海再次成为对外开放的“试验田”，以资本项目可兑换和金融服务业开放为目标的金融创新制度的确立，能否使上海成为离岸金融中心？中国对外开放将走向何方？

　　2013年3月底，国务院总理李克强在上海调研期间考察了位于浦东的外高桥保税区，并表示鼓励支持上海积极探索，在现有综合保税区基础上，研究如何试点先行在28平方公里内建立一个自由贸易园区试验区，进一步扩大开放，推动完善开放型经济体制机制。

　　国务院总理李克强2013年7月3日主持召开国务院常务会议。会议原则通过了《中国(上海)自由贸易试验区总体方案》。会议强调，在上海外高桥保税区等4个海关特殊监管区域内，建设中国(上海)自由贸易试验区，是顺应全球经贸发展新趋势，更加积极主动对外开放的重大举措。

　　8月22日，商务部发布消息称，国务院已正式批准设立中国（上海）自由贸易试验区。试验区范围涵盖上海市外高桥保税区、外高桥保税物流园区、洋山保税港区和上海浦东机场综合保税区等4个海关特殊监管区域，总面积为28.78平方公里。

　　9月29日上午10时，上海自贸区正式挂牌开张。

　　2014年8月，上海市副市长、自贸区管委会主任艾宝俊表示，一年来自贸区推进四大制度创新，在建立与国际投资贸易通行规则相衔接的基本制度框架上，取得了重要的阶段性成果。

　　这四大制度创新分别为：以负面清单为核心的投资管理模式已经建立；以贸易便利化为重点的贸易监管制度平稳运行；以资本项目可兑换和金融服务业开放为目标的金融创新制度基本确立；以政府职能转变为导向的事中事后监管制度基本形成。

　　上海自贸区亮点：

　　投资管理制度：负面清单

　　负面清单相当于列出“黑名单”。自贸区的负面清单于2013年9月30日公布，包括了国民经济所有18个经济行业门类，涉及89个大类、419个中类和1069个小类，编制特别管理措施共190项。个清单之外的领域，外商投资项目核准将改为备案制（国务院规定对国内投资项目保留核准的除外）。

　　2014版负面清单将外商投资准入特别管理措施由190条减少到139条，调整率达26.8%，为中美BIT谈判提供参考；负面清单以外领域的外商投资项目核准制和企业合同章程审批制全部改为备案制，备案设立的企业占新设立企业的91%；企业准入由“多个部门多头受理”改为“一个部门、一个窗口集中受理”，内资企业和负面清单以外的外资企业可在4个工作日内一并领取到相关证照，比原来的29个工作日大幅缩减；总体方案确定的服务业23项开放措施全面实施，今年国务院又批准了新一轮31项扩大开放措施。

　　初步统计，上海自贸区目前已有283个项目落户，共新设企业12266家，同时，外商投资热情迸发，外资企业1677家，占13.7%，而一年来新设外商投资企业数相比去年增加了10倍。

　　贸易监管制度：一线放开、二线管住

　　在贸易领域，上海自由贸易区实施“一线逐步彻底放开、二线安全高效管住、区内货物自由流动”的创新监管服务新模式，这是较目前上海综合保税区的主要区别。

　　所谓“一线”，是指国境线，“二线”是指国内市场分界线，也就是自由贸易区的空间分界线。“一线放开，二线管住”正是目前国内各个保税区探索升级成自由贸易区的主流思路。

　　目前，把贸易、运输、加工、仓储等业务一网打尽的跨部门综合管理服务平台——国际贸易“单一窗口”管理制度已在自贸区启动建设，推动监管部门信息互换、监管互认、执法互助，实现各部门在一个平台上提供高效便捷的服务。企业通过单一窗口一点接入、一次性递交相关标准化电子信息，处理结果也通过单一窗口反馈。2014年6月18日，口岸监管“单一窗口”已实现部分功能上线运行。

　　为了推动贸易监管制度的改革突破，海关先后在自贸区推出23项监管服务创新举措，“先进区、后报关”制度实施后，货物进入区内仓库时间平均缩短2至3天，企业物流成本降低10%左右。“经认证的经营者互认制度”，使区内120家AA类企业享受货物出口国的最高等级通关便利措施，在互认国通关速度提高10%。而检验检疫通过在“一线”全面实行“入境面签”，“二线”实施“预检核销”平均每批货物可节省7至12天的物流时间。

　　金融改革：资本项目可兑换和金融服务业开放

　　上海市委常委、副市长、自贸区管委会主任艾宝俊认为，自贸区金融业开放以及金融创新的三大核心要点是利率市场化、资本项目可兑换、人民币国际化，目前自贸区在这三大领域都有很大改进，基本的制度体系已建立。

　　在金融业方面，已有87家持牌金融机构和一批金融服务企业入驻上海自贸区，上海国际能源交易中心、国际黄金交易中心获批成立。上海金18日上线至23日，总计成交1833公斤，成交额达到4.5亿元人民币，市场活跃。而上海原油期货或将在冬季推出。

　　上海市金融办主任郑杨介绍，“一行三会”推出的51条创新举措，推动上海自贸试验区金融改革形成了“一线放开、二线严格管理的宏观审慎”的金融制度框架和监管模式。

　　2013年12月2日，上海自贸区金融改革方案出台，中国人民银行正式发布《关于金融支持中国（上海）自由贸易试验区建设的意见》，提出了包括力推人民币资本项目可兑换、利率市场化和外汇管理等领域改革试点措施，人民币资本项目放开正在上海自贸区这一“试验田”上全面提速。

　　今年以来，人民银行上海总部先后发布扩大人民币跨境使用、支付机构跨境人民币支付业务、反洗钱和反恐融资、放开小额外币存款利率上限、外汇管理等5项实施细则，今年5月，分账核算业务实施细则和分账核算业务风险审慎管理细则的出台也标志着央行支持自贸区细则基本出齐。

　　今年1~8月，自贸试验区新增人民币跨境结算金额1563亿元，占到全市的15%左右。人民币境外借款发生174.3亿元，人民币双向资金池业务发生272亿元，跨境人民币支付业务4.8万笔、金额8.5亿元。

　　郑杨表示，下一步还要积极推动对资本市场支持自贸区建设实施细则的尽快出台，支持自贸区符合条件的企业和个人按照规定进行境内外双向投资。同时，还要推动自由贸易账户服务功能的拓展，也就是说从本币业务拓展到外币业务，有序提高自贸区跨境资本以及金融交易的可兑换程度。

　　金融管理部门考虑，在分账核算业务细则发布6个月以后，对自贸区分账业务进行评估，择机启动外币业务，最终建立本外币一体化的自由贸易账户体系。近期，自贸区将请国家金融管理部门对本币业务开展情况进行评估，自贸区将朝着建立本外币一体化的自由贸易账户体系方向努力推进。

　　政府职能转变：事中事后监管

　　目前自贸区已经形成了包括安全审查制度、反垄断审查制度、健全社会信用体系、信息共享和综合执法制度、社会力量参与市场监督制度在内的6大项事中事后监管制度。

　　工商部门对自贸区的支持涉及工商登记制度改革、优化企业设立流程，以及转变市场主体监管方式等三个方面，共计9条具体措施。企业年报公示制度中，经营异常名录与严重违法企业名单、公示信息抽查、部门联动机制等一起，构成了一套完整的事中事后信用约束和监管措施。今年9月，自贸区内首批企业经营异常名录已经悄悄挂上上海市工商局官网“中国(上海)自由贸易试验区企业信用信息公示系统”。目前自贸区内的企业年报包括注册备案、认缴实缴、股权转让、经营状态以及市场生产经营情况等信息，从事网络经营的企业还有网络经营情况的信息。

　　目前在自贸区内实施的商事登记制度改革、加强事中事后监管等改革试验已有多项在全国范围内得到推广。

　　【编者按】在我国的国有经济体系中，普遍存在着重视以国有企业为主体的经营性国有资产管理，行政事业单位国有资产的管理得不到重视甚至被轻视的现象，家底不清、产权不明，小金库滋生，大量资产闲置等等问题困扰已久。南宁市对行政事业性国有资产管理体制进行改革，“威宁”模式克服了种种弊端，让“死资产”变成了“活资本”。

　　南宁市委、市政府全面贯彻“三个代表”重要思想，解放思想，大胆创新，改革和创新行政事业性国有资产管理体制，在理论和实践上均取得重大突破。

　　2002年4月，经南宁市委、政府和国资委多次开会审议、研定，决定对行政事业性国有资产管理体制进行一次重大的突破性改革，即对行政事业性国有资产实行授权统一管理、经营。改革的具体运作思路是：组建南宁威宁资产经营公司并授权其统一拥有原行政事业性国有资产产权，对资产集中管理、统一经营，实现行政事业性国有资产管理从分散管理向集中规模经营转变。在此基础上，重新整合调配办公资源，优化财政存量资产结构，并通过对资产的市场化运作，实现保值增值以及资产的安全与完整。改革至今已一年多，不但取得了阶段性的成效，更引起了社会及国有资产管理业界的广泛关注，被誉为“威宁模式”改革。

　　“威宁模式”改革在观念、理论和实践上都是一种创新：观念上突破了旧的国有资产管理体制对原行政事业性国有资产管理只有“安全完整”的行政管理观念，增强人们的付费意识以及对政府的运行成本的关注；理论上提出了非经营性资产转变为经营性资产是国有资产价值的实现过程，政府建设办公楼是一种投资，办公资源的经济取得是财政效益的充分表现，善用政府办公资源，市场经济条件下公共财政必须重新审视政府运行成本问题，办公资源分配可实行商品化、市场化供应、货币化结算制度等创新观点；实践上按改革思路逐步推进，完成产权划转，资源的整理分类及初步调剂，并开始资产的运营，发挥市场对资源配置的基础性调节作用，逐步显示政府的运行成本，达到了优化资源配置，实现国有资产保值增值的目标。南宁市人民政府的国有资产管理体制创新，为进一步深化国有资产体制改革提供了新鲜而具体的经验，开创了一条崭新的行之有效的管理模式。

　　南宁模式改革，克服了行政事业性国有资产管理的种种弊端，解决了地方政府、财政的许多问题：

　　(1)通过彻底清理行政事业单位国有资产并将其变更至威宁公司名下进行统管，明晰产权，核清家底，解决原管理体制下国有资产长期存在的家底不清、产权不明、帐实不符、帐外资产严重而造成管理不善等系列问题。

　　(2)通过对资产的统管、经营，取消行政事业单位的“自留地”和“小金库”，实现政企分开，严堵腐败漏洞，解决原各单位长期无偿占有国有资产及收益，且体外循环，严重影响社会经济秩序，“小金库”现象滋生蔓延等问题。

　　(3)通过对统管后的资产进行统一调配、集约经营，解决行政事业单位国有资产利用率不高、资产大量闲置浪费问题。优化资源配置，降低政府运行成本。

　　(4)通过授权威宁公司统一市场化运作，资产收益上缴财政，解决国有资产收益及税费严重流失的问题，最大限度地盘活行政事业性国有资产，使非经营性资产资本化，真正实现资产的市场价值达到保值增值的目的。

　　(5)通过威宁改革，调整财政分配制度，为统一发放公务员岗位补贴提供资金来源，逐步、均衡解决公务员福利待遇和办公条件苦乐不均的问题，稳定公务员队伍，调动干部的积极性、创造性。

　　(6)通过产权改革将“死资产”变为“活资本”，突破从前非经营性资产不能用于抵押担保问题的瓶颈，为南宁市实现城市建设的跨越式发展提供融资担保。

　　【编者按】如果实事工程的上马如同去餐馆就餐一样，可以随需选取，是否可以最大程度满足民众的需求？上海市南汇区惠南镇就进行了这样的一次改革，实事工程项目交给镇人大，实事工程代表“点菜”。

　　2003年10月开始，为了实现公共服务均等化分配，促进公共预算制度改革，上海市南汇区惠南镇实事工程项目不再由政府决定，转而将权力交给镇人大。工程立项通过人大代表向群众征集信息，然后政府整理形成“菜单”草案，项目由代表“点菜”，实施由代表监督，结果由代表评估。惠南镇的改革也被形象地称为“实事工程，代表点菜”。

　　“实事工程，代表点菜”的主要做法是：(1)每年10月中旬开始，由镇人大与镇政府、村民自治组织通过村民代表会、座谈会、问卷调查等方式向群众征集下一年度实事工程意见；(2)镇政府进行信息归类、汇总，并根据财政状况，初步拟定下一年度实事工程预算草案，即“菜单”；(3)将初步拟订的草案提交年底召开的镇人代会进行票决，由人大代表选择确定需要实施的实事工程项目，同时向社会公开。并由镇政府负责组织实施；(4)在实施过程中，镇人大主席、副主席组织人大代表视察工程进展，监督工程的实施；(5)年度实事工程完成后，需要接受人大代表的视察和测评；(6)镇政府在次年人代会上作专项工作报告。

　　惠南镇人大“公共预算制度改革”的创新之处在于：第一，基层公共决策模式的创新。创新了乡镇人大行使职权的方式，使乡镇人大的重大事项决定权与监督权有效结合起来，凸显了人大的地位和作用；第二，创新了民生工程的评判标准。根据规定，惠南镇实事工程所需资金，在镇财政中列支，并应当占镇财政当年预算总支出的15%以上的比例。实事工程完成后的测评要有二分之一以上代表参加，并向社会公开结果。第三，基本公共服务均等化的制度安排。实事工程代表“点菜”，是一种自下而上的决策过程，汇集了各方面的意见和建议，公共服务最大限度地覆盖辖区的普通民众，避免了公共财政向某些地区、某部分人群过度集中或倾斜。第四，创新可持续性的制度安排。2007年7月，汇南镇人大起草并通过了《惠南镇实事工程实施办法(试行)》，使“实事工程代表点菜”进入了制度化的轨道，保证了该项措施的可持续性。

　　惠南镇人大的“公共预算制度改革”的实践效果表现为：第一，实事工程由政府主导转变为居民需求主导，普通居民享受的公共服务水平有了很大的提高。2004-2007年间，镇人大共征集信息700余条，形成“菜单”项目累计达82个，最后由人大代表确定的实事工程42项，总投资愈2亿元。第二，充分落实乡镇人大的职权，基层人大的边缘化地位逐步改善。惠南镇的改革使人大代表在会议期间可以切实地代表群众反映他们的需求，并审议镇政府的工作报告；闭会期间，一方面通过日常的代表联系机制，保持与群众的联系，收集各方面信息，另一方面通过代表视察机制监督实事工程的实施。第三，改变了以往实事工程由政府主要领导拍板的决策模式，拓宽了基层政府决策的信息渠道，解决了政府决策与群众需求脱节的难题，政府开始转向更多听取人大代表和普通群众的意见，并主动接受人大的监督。第四，人大代表通过各种正式与非正式途径，更主动、更广泛地联系群众。普通居民也可以通过村级自治组织、人大代表、基层政府部门等规范性渠道，真实地反映自身利益需求，公民有序政治参与逐渐扩展。

　　惠南镇“公共预算制度改革”表现出这样几个特点：首先，改革是为了应对实际面临的诸多困难。如乡镇合并带来的发展不平衡等。其次，改革使基层政府更容易开展工作，他们将精力主要用于落实人大决策，推进实事工程的实施。再则，改革的门槛低，有利于本地区，以及其他地区的学习和推广。另外，专家学者的作用在改革过程中得到充分的体现。从发现惠南镇的改革实践，到推动改革制度化建设，上海本地的学者，以及其他地方的学者都发挥了关键的作用。

　　作为一项创新的制度，惠南镇“公共预算制度改革”还需要进一步地完善。(1)加强能力建设。通过培训，提高代表联系选民、收集信息、甄别信息和理性判断的能力；增强责任和大局意识，提高镇党委政府权衡局部意见和整体利益的能力；开展经常性的活动，促进普通民众表达自身利益能力的提高。(2)在实事工程的跨区域合作上利用临镇、临区的比较优势，建立区域性协调机制，实现更大范围内的基本公共服务均等化。

　　【编者按】不可否认的是，小微企业融资难已经成为世界性的难题。无论在达沃斯、在博鳌，在各种各样的经济论坛，无论是政府官员、金融大鳄、企业高层还是专家学者，都在谈论如何解决这一问题。然而在重庆，“小额贷款保证保险”模式或许为解决这一问题提供了新的思路。

　　小额贷款保证保险是指为满足小微型企业生产经营中的小额融资需求，由借款人就其自身信用向保险公司投保，银行以此保险作为主要担保方式向借款人发放小额、短期流动资金贷款，在借款人未按约偿还贷款时，由保险公司向银行承担贷款损失赔偿责任的保险业务。

　　小微企业贷款难是一个世界性的难题。小额贷款保证保险在无抵押、无担保条件下，可以让小微企业以合理成本获取贷款支持，以维持资金正常周转，为解决这一难题提供了新的思路。

　　重庆市小额贷款保证保险的贷款流程相对简单。首先，试点银行与保险公司协商签订合作协议，然后试点银行和保险公司联合对贷款申请人进行资信调查，银行与符合条件的申请人签订贷款合同，保险公司与其签订小额贷款保证保险、借款人意外伤害保险合同，银行在相关手续完备后发放贷款，保险公司按合同约定承担贷款保证保险责任、借款人意外伤害保险责任。

　　为保证工作的顺利进行，重庆市金融办作为主导方在周密调研基础上制定了较为完善的规章制度。重庆市小额贷款保证保险项目在借款人范围、贷款用途、贷款金额、贷款成本和贷款流程方面均有完善明确的规定。在重庆市小额贷款保证保险试点工作阶段，借款人范围主要包括重庆市行政区域内经营期一年以上的小型微型企业、农村种养殖大户、城乡创业者等。贷款用途主要用于满足借款人生产经营过程中合理的流动资金需要。试点初期，主要针对在重庆市经营一年以上的小型微型企业。贷款金额方面，小型企业最高可贷300万元，微型企业、城乡创业者和农村种养殖大户单户最高可贷50万元。单笔贷款期限最长不超过一年。小额贷款保证保险的贷款成本主要包括贷款利息和保险费。贷款利率最高不超过人民银行同期贷款基准利率上浮30%。保险费率以保险公司备案或批准费率为基础，年保险费目前不超过贷款本金的3%，遇市场变化或保监会另有规定另行调整或从其规定。此外，借款人有条件且自愿提供抵押或担保的，经办银行和保险公司可根据借款人资信状况，适当下浮贷款利率及保险费率，融资成本仅为同期市场费用三分之一强，比其他渠道贷款成本要节省一半左右。

　　与目前普遍推行的融资担保、微企创业贷款等融资渠道相比，重庆小额贷款保证保险具有如下几个特点。第一，贷款手续简单，程序易操作，业务网络多，投保方便。第二，贷款资格要求低，不需抵押和反担保，同时融资成本也较低，费率水平合理。第三，服务对象范围明确，融资额度能满足小微企业成长和农村种养殖业大户的资金需求。第四，未来具有发展空间。保险公司开展小贷保证保险，将增大全社会的融资担保能力，并以保险公司较强的资金实力和风险管理能力，调动更多银行资金支持小微型企业及“三农”发展。

　　重庆市小额贷款保证保险项目得以顺利推进，其经验在于：

　　第一，重庆市政府重视项目的组织领导工作。重庆市成立了由市政府分管副秘书长任组长，市金融办、市财政局、人行重庆营管部、重庆银监局、重庆保监局等单位分管负责人为成员的“重庆市小额贷款保证保险试点工作协调小组”和办公室，加强对试点工作的指导和管理，市协调小组办公室设在市金融办。

　　第二，各级政府、银行、保险公司和相关部门、企业通力合作。重庆小额贷款保证保险工作的开展得到了中国保监会、市政府、市财政局、市金融办等的大力支持，以及相关金融机构以和各区县政府的支持和配合。在借款人申请受理、贷前调查、分析决策、贷后跟踪管理、逾期催收、损失追偿等环节，银保双方实行信息共享，联合风险管控。对有恶意逃废金融债务行为的借款人，由公安等司法机关负责依法严厉打击。

　　第三，政府系统颁布相关文件规范工作内容。为保证重庆市小额贷款保证保险工作顺利进行，重庆市政府先后出台了《关于开展小额贷款保证保险试点工作的意见》、《小额贷款保证保险试点工作管理办法》、《小额贷款保证保险风险补偿暂行办法》等政策性文件。

　　第四，前期调研准备工作充分，工作稳步推进逐步拓展。重庆市金融办多次带领相关部门赴已实行小额贷款保证保险的省市考察、学习，了解各地的先进做法。同时，还组织专人对重庆本地小微企业、种养殖大户、创业者的贷款需求进行认真研究，掌握了重庆相关贷款需求市场。重庆市小额贷款保证保险项目根据实际情况逐步推行。首批试点银行和保险机构各一家，在9个区县开展此项工作。在对金融机构的申请、设备、员工、资金等情况进行详细审查的基础上，重庆市将逐步扩大试点范围，实行范围将扩大到全市，并由数家保险和银行机构共同开展。

　　第五，健全监督管理机制。重庆市小额贷款保证保险项目建立了业务专营专管制度、银保联合风险管控机制、保险公司独立审核机制、欠款追偿机制、业务暂停机制、借款人失信行为通报机制。借款人在办理小额贷款保证保险贷款以后，银行将把贷款及偿还信息纳入央行征信系统。

　　第六，财政支持采取风险防控措施，风险补偿标准明确。为防范风险，重庆市将同时由财政出资设立２０００万元的小额贷款保证保险风险补偿专项资金，设立专户进行管理，专项风险补偿资金使用完后按年补足，同时鼓励区县设立相应专项资金进行配套补充。重庆市政府明确制定了风险补偿标准，当小额贷款保证保险对应贷款逾期率超过10%或保险公司赔付率（年赔付额/年保费总收入）超过130%时，保险公司暂停签发保单并停止赔付，银行暂停发放贷款。后续发生的贷款损失，由风险补偿资金按80%对损失进行部分补偿，其余20%由保险公司和银行按3：7承担。补偿半年结算一次，补偿资金的财政拨付由财政直拨银行。设定追偿期限。小额贷款保证保险贷款有效追偿期限不少于一年，追回已核销的呆账扣除追讨费后按比例缴还财政。

　　目前为止，重庆市小额贷款保证保险项目已取得了预期成效。该项目对缓解小型微型企业、农村种养殖大户、城乡创业者的融资难问题具有积极意义，保证了他们在无抵押、无担保情况下，以较低的融资成本获得贷款，促进了实体经济发展，对支持小微企业的壮大起到良好的推动作用。同时，该项目初步探索了金融领域进一步改革的新路径，有助于形成银保合作的创新金融服务模式。此外，该项目的实行倒逼银行和保险公司提升其风险管理水平，并为保险公司的保险业务创设了一个新的险种。所以重庆市小额贷款保证保险项目实现了小型微型企业、农村种养殖大户、城乡创业者和银行与保险公司的三方共赢。

　　据重庆市金融办提供的数据，截至2013年7月30日，重庆市试点金融机构共接到813户小微企业提交的投保申请，申请贷款金额共计21.82亿元。其中：218户已获得保险公司确认，可支持其获得银行贷款3.54亿元，试点银行已向其中158户发放贷款共计2.71亿元，户均贷款171万元。

　　该项目今后应主要从以下方面加以完善：一是进一步加强银行与保险公司的相互理解与支持，双方的风险文化差异、业务模式、人力配置结构需要进一步磨合互融，加强协作；二是鉴于信用风险高的特点，银行内部业务组织结构框架和制度要进一步完善，以有效应对更多更广的市场需求；三是涉及金融方面的政府部门要更进一步统一认识，加大对信用保险的扶持力度，四是要针对农业生产实际，使实际贷款更多面向农户，有效解决农民生产中的融资难题。

　　【编者按】我国山区人口占全国的56%，全国592个国家级贫困县，有496个分布在山区。一直以来，集体林区产权不明晰、经营机制不灵活等问题严重制约了林区人民致富，如何将集体林地使用权交给农民，让农民享有收益权，成为林区发展的题中之义。2008年，时任国家总理温家宝曾指出，林业产权制度改革意义不亚于当年小岗村的分田到户。

　　我国集体林地面积27.37亿亩，占全国林地面积的60.1%。我国山区面积占国土面积的69%，拥有全国90%左右的林地资源。山区人口占全国的56%，全国2000多个行政县（市）有70%是山区县。山区又是贫困人口聚集的林区，全国592个国家级贫困县，有496个分布在山区。

　　新中国成立以来，我国集体林权制度经历了数次变革，在几经“分与统”、“放与收” 的调整中，计划经济管理模式一直处于主导地位，始终没有解决好广大农民群众对于林地和林木的产权问题，农民没有成为真正意义上的经营主体，集体林地也没有完全成为农民的生产资料，集体林业更没有成为农民就业增收的重要渠道，生产关系不能适应生产力发展规律及经济社会发展客观要求，集体林区出现了集体林地林木产权不明晰、经营主体不落实、经营机制不灵活、利益分配不合理等普遍性问题，严重制约了林业的发展。

　　在此背景下,保持林地集体所有制不变,把27亿多亩集体林地的使用权交给农民,让农民依法享有对林地、林木的所有权、处置权和收益权,实现“山有其主、主有其权、权有其责、责有其利”,成为挖掘“三林”潜力,发展林业、振兴林区、富裕林农的根本途径。

　　建国以来,我国集体林权制度一直处于探索之中。集体林权制度经历了四次变动：一是土改时期的分山到户，二是农业合作化时期的山林入社，三是人民公社时期的山林统一经营，四是改革开放初期的林业“三定”（划定自留山、稳定山权林权、确定林业生产责任制）。这四次变动，均未触及产权。林地使用权和林木所有权不明晰、经营主体不落实、经营机制不灵活、利益分配不合理等体制机制性问题长期存在。农民经营林业的积极性不高，森林资源质量低，林地利用和产出率低，农民收益水平低，乱砍盗伐等现象普遍存在，林业生产力得不到有效发展。农村长期贫困落的现实后与农民发家致富理想间的矛盾日益突出，广大农民迫切要求实行新一轮的集体林权制度改革，来促进社会经济的发展。

　　1998年，福建省永安市洪田村率先将山林承包到户，拉开了集体林改的序幕。2003年,国家在福建、江西、辽宁等地率先开展集体林权制度改革试点,得到了中央领导的高度重视和充分肯定。胡锦涛总书记、温家宝总理、回良玉副总理多次对集体林权制度改革作出重要指示，并深入改革试点地区考察指导。2006年1月，胡锦涛总书记在福建永安市视察时指出，林权制度改革是当前农村经营制度的又一重大改变，意义确实很重大。2007年，温家宝总理在辽宁、江西考察时指出，林业产权制度改革是继家庭联产承包改革后农村的第二次革命，它的意义不亚于当年小岗村的分田到户。几年来，国家林业局会同中农办、财政部等部门对试点情况进行了深入调研，并先后在福建、江西召开集体林权制度改革高峰论坛和现场经验交流会，指导各地做好改革试点工作。2008年6月，党中央、国务院出台了《关于全面推进集体林权制度改革的意见》（中发〔2008〕10号，以下简称中央10号文件）。2009年6月，中央召开了新中国成立以来的首次中央林业工作会议，对集体林权制度改革做出全面部署，改革随即在全国范围内全面推开。

　　集体林权制度改革是以明晰林地使用权和林木所有权、放活经营权、落实处置权、保障收益权为主要内容的综合性改革。主要包括两层涵义：一是依法实行农村集体林地承包经营制度，确立本集体经济组织的农户作为林地承包经营权人和林木所有权人的主体地位，逐步解决集体林权纠纷、林权流转等存在的历史遗留问题，维护农民和其他林业经营者的合法权益；二是依照《物权法》、《农村土地承包法》、《森林法》等法律规定，完善制度建设和深化林业体制机制改革，保障农民和其他林业经营者依法占有、使用、收益、处分林地林木的权利。

　　明晰集体林地使用权和林木所有权是基础，放活经营权是关键，落实处置权是手段，保障收益权是出发点和落脚点。通常也将明晰集体林地使用权和林木所有权简称为基础改革或主体改革，放活经营权、落实处置权、保障收益权简称为深化改革或配套改革。

　　改革主要有五个环节：一是明晰产权。二是勘界发证。三是放活经营权。四是落实处置权。五是保障收益权。改革的目标是，从2008年起，用5年左右时间，基本完成明晰产权、承包到户的改革任务。在此基础上，通过深化改革，完善政策，健全服务，规范管理，逐步形成充满活力的集体林业发展机制，实现资源增长、农民增收、生态良好、林区和谐。

　　【编者按】政府预算分配如何能够更加符合公共利益，基层人大组织如何能更广泛深入地履行职能？温岭市新河镇“参与式预算改革”解决了这两个问题。政府编制预算、公众参与、人大批准与监督，使政府更有效地配置公共资金，解决了镇级财政预算的“软约束”。

　　2005年，温岭市新河镇启动参与式预算改革，目的是通过建立一种针对基层政府财政预算的制度约束，在政府预算编制、审查与修改、执行和监督等过程中，使公众更多地参与政府决策过程，使政府预算分配更符合公共利益，更切实地激活乡镇人大机能。

　　其基本做法是：

　　（1）公众参与年度预算编制，充分表达民意。在每年镇人代会召开之前，镇政府鼓励本镇群众自愿参与，并邀请与财政预算相关的各界专业人士参加预算编制过程，讨论政府预算草案。公众通过对话、协商，对预算草案提出意见和建议，镇政府根据讨论情况修改预算草案。

　　（2）在镇人代会期间，人大代表审查、修正、批准政府预算报告时，公众可以参与旁听。一是镇政府向大会作预算草案（包括预算细化方案）报告，并报告公众参与者提出的预算修改建议；二是人大代表通过两轮分组与集中审查，对预算草案提出意见和建议，镇政府答复和解释人大代表的询问；三是召开镇人大主席团会议，镇政府和人大财经小组参加，讨论人大代表就政府预算草案提出的意见和建议，镇政府据此修改预算草案，并向人大提交预算修改方案；四是人大代表分组讨论、审查镇政府提出的预算修改方案，若仍有不同意见，人大代表五人以上联名提出“预算修正议案”；五是大会辩论并投票表决“预算修正议案”和预算草案。

　　（3）公众参与预算执行和监督。在镇人民代表大会闭会期间，镇人大财经小组对镇政府的预算执行情况开展经常性监督；在年中人大主席团组织部分人大代表和自愿参与的公民对半年来政府预算执行情况进行讨论和审查。

　　参与式预算改革解决了镇级财政预算的“软约束”，化解了基层人大权力虚置问题。此外，通过改革扩大了公众参与，政府能够更有效地配置公共资金。