【编者按】如果实事工程的上马如同去餐馆就餐一样，可以随需选取，是否可以最大程度满足民众的需求？上海市南汇区惠南镇就进行了这样的一次改革，实事工程项目交给镇人大，实事工程代表“点菜”。

　　2003年10月开始，为了实现公共服务均等化分配，促进公共预算制度改革，上海市南汇区惠南镇实事工程项目不再由政府决定，转而将权力交给镇人大。工程立项通过人大代表向群众征集信息，然后政府整理形成“菜单”草案，项目由代表“点菜”，实施由代表监督，结果由代表评估。惠南镇的改革也被形象地称为“实事工程，代表点菜”。

　　“实事工程，代表点菜”的主要做法是：(1)每年10月中旬开始，由镇人大与镇政府、村民自治组织通过村民代表会、座谈会、问卷调查等方式向群众征集下一年度实事工程意见；(2)镇政府进行信息归类、汇总，并根据财政状况，初步拟定下一年度实事工程预算草案，即“菜单”；(3)将初步拟订的草案提交年底召开的镇人代会进行票决，由人大代表选择确定需要实施的实事工程项目，同时向社会公开。并由镇政府负责组织实施；(4)在实施过程中，镇人大主席、副主席组织人大代表视察工程进展，监督工程的实施；(5)年度实事工程完成后，需要接受人大代表的视察和测评；(6)镇政府在次年人代会上作专项工作报告。

　　惠南镇人大“公共预算制度改革”的创新之处在于：第一，基层公共决策模式的创新。创新了乡镇人大行使职权的方式，使乡镇人大的重大事项决定权与监督权有效结合起来，凸显了人大的地位和作用；第二，创新了民生工程的评判标准。根据规定，惠南镇实事工程所需资金，在镇财政中列支，并应当占镇财政当年预算总支出的15%以上的比例。实事工程完成后的测评要有二分之一以上代表参加，并向社会公开结果。第三，基本公共服务均等化的制度安排。实事工程代表“点菜”，是一种自下而上的决策过程，汇集了各方面的意见和建议，公共服务最大限度地覆盖辖区的普通民众，避免了公共财政向某些地区、某部分人群过度集中或倾斜。第四，创新可持续性的制度安排。2007年7月，汇南镇人大起草并通过了《惠南镇实事工程实施办法(试行)》，使“实事工程代表点菜”进入了制度化的轨道，保证了该项措施的可持续性。

　　惠南镇人大的“公共预算制度改革”的实践效果表现为：第一，实事工程由政府主导转变为居民需求主导，普通居民享受的公共服务水平有了很大的提高。2004-2007年间，镇人大共征集信息700余条，形成“菜单”项目累计达82个，最后由人大代表确定的实事工程42项，总投资愈2亿元。第二，充分落实乡镇人大的职权，基层人大的边缘化地位逐步改善。惠南镇的改革使人大代表在会议期间可以切实地代表群众反映他们的需求，并审议镇政府的工作报告；闭会期间，一方面通过日常的代表联系机制，保持与群众的联系，收集各方面信息，另一方面通过代表视察机制监督实事工程的实施。第三，改变了以往实事工程由政府主要领导拍板的决策模式，拓宽了基层政府决策的信息渠道，解决了政府决策与群众需求脱节的难题，政府开始转向更多听取人大代表和普通群众的意见，并主动接受人大的监督。第四，人大代表通过各种正式与非正式途径，更主动、更广泛地联系群众。普通居民也可以通过村级自治组织、人大代表、基层政府部门等规范性渠道，真实地反映自身利益需求，公民有序政治参与逐渐扩展。

　　惠南镇“公共预算制度改革”表现出这样几个特点：首先，改革是为了应对实际面临的诸多困难。如乡镇合并带来的发展不平衡等。其次，改革使基层政府更容易开展工作，他们将精力主要用于落实人大决策，推进实事工程的实施。再则，改革的门槛低，有利于本地区，以及其他地区的学习和推广。另外，专家学者的作用在改革过程中得到充分的体现。从发现惠南镇的改革实践，到推动改革制度化建设，上海本地的学者，以及其他地方的学者都发挥了关键的作用。

　　作为一项创新的制度，惠南镇“公共预算制度改革”还需要进一步地完善。(1)加强能力建设。通过培训，提高代表联系选民、收集信息、甄别信息和理性判断的能力；增强责任和大局意识，提高镇党委政府权衡局部意见和整体利益的能力；开展经常性的活动，促进普通民众表达自身利益能力的提高。(2)在实事工程的跨区域合作上利用临镇、临区的比较优势，建立区域性协调机制，实现更大范围内的基本公共服务均等化。