“冷衙门”也外逃“官跑跑”向低级别蔓延

　　随着反腐败力度不断加大，多位“失踪”官员为逃避党纪国法处理，通过不同方式携巨款外逃。《经济参考报》记者调查发现，腐败问题向基层蔓延渗透的现象愈发明显，外逃官员呈现出级别由高向低、从“热衙门”向“冷衙门”蔓延的特点。专家认为，近期官员“失踪”“外逃”事件折射出我国职务犯罪预警机制、官员出入境管理机制存在盲点。

　　6月以来，广东广州、湖北公安、湖南醴陵3名官员“失踪”，引发公众再度聚焦官员“失踪”乃至“外逃”问题。《经济参考报》记者在调查中发现，随着反腐败力度不断加大，多位“失踪”官员为逃避党纪国法处理，通过不同方式携巨款外逃。

　　今年6月，广州市花都区原政协主席王雁威通过区政协办公室向区委请假治病，至今仍处于“失踪”状态；湖南省醴陵市王仙镇财政所原所长邓元华“失踪”已超过120天；湖北省公安县农业局原副局长兼畜牧兽医局局长蔡道明已“失踪”5个多月。

　　实际上，官员“失踪”不归并不罕见，且多数选择了外逃。2010年，广州市花都区畜牧兽医局原局长刘荣福以休假为名，持因私护照出境逃往美国；2012年，辽宁凤城市委原书记王国强外逃后，被曝带走巨额赃款；贵州省原交通厅厅长卢万里、云南省原交通厅副厅长胡星、深圳市南山区原政协主席温玲、温州市鹿城区原区委书记杨湘洪等官员外逃事件也都引起一时轰动。

　　最高人民检察院公布数据显示，2011年检察系统抓获在逃职务犯罪嫌疑人1631人，同比上升27%，追缴赃款赃物共计77.9亿元。记者在采访中了解到，尽管“失踪”原因未有定论，但从以往经验及所掌握的情况来看，“失踪”“外逃”官员多半存在经济问题。

　　湖南省纪委预防腐败室副主任陆群介绍说，官员失踪或外逃情形主要有四种：一是因欠巨额债务无法偿还、感情纠纷等原因脱岗外出躲避；二是因挪用公款无法偿还等违法犯罪行为败露而畏罪潜逃；三是分管负责财务的人员利用职务之便携款潜逃；四是贪官畏罪外逃，或因其他原因叛逃。相关专家总结出近期官员“失踪”外逃的三种方式：“请假失联式”“听风失踪式”“突然消失式”。

　　公安县纪委有关人士向记者透露，今年上半年，湖北省统一开展三农保险资金审计调查，发现蔡道明可能存在重大经济问题，公安县纪委前期已找他谈话，可能是他预感到情况不妙选择“跑路”。

　　至今仍然下落不明的邓元华，曾在湖南醴陵市多个乡镇担任过财政所所长，此前，有传言称邓元华携款近300万元失踪。坊间也有传言称，邓元华喜欢赌博且输了很多钱。

　　事发后，醴陵市检察院已介入调查。对于邓元华失踪的具体情况，醴陵市有关方面未公布调查进展。他究竟是携款潜逃还是因为之前挪用公款而失踪，目前仍无法证实，涉及金额也尚未确定，但可以肯定其失踪与经济问题有相当大的关联。

　　湖南郴州市农机局原副局长王昌宏的“失踪”也与债务有关。在舆论关注和郴州市“治吏风暴”行动推动下，郴州市纪委监察局和相关部门经过努力，去年4月，“失踪”146天的王昌宏在广东佛山被找到。

　　据王昌宏称，自己当时离开主要是因为两件事，一是经商办企业不善；二是借了高利贷，债主追债，自己应付不过来。

　　郴州市纪委办案人员绘制的王昌宏“投资收益表”显示，王昌宏违反规定，到冶炼厂、煤矿入股190万元和投资小水电给他带来一些收益。不过，他自认为对经济比较在行，没想到会栽倒在期货上。据了解，王昌宏炒期货亏损400多万元。

　　为了还银行利息及继续投资，他只得四处举债，信用社、亲戚、朋友、下属甚至邻居，都成了王昌宏借钱的对象。王昌宏说，“我借了100多万元高利贷。在还债过程中，高利贷放债人纠集一些社会上的人来追讨，实在没办法应对。”如雪球般越滚越大的债务，加上债权人步步紧逼，成了王昌宏“出走”的导火索。

　　《经济参考报》记者在采访中发现，近年来，尽管中央不断加强对官员出国的限制，甚至专门规定，处级以上干部出境需要审批和备案。但是，掩盖身份、绕过重重障碍，成为外逃官员们的主要手法。外逃贪官往往先把家属送出国作为脱身的第一步，再里应外合把资产转移到国外。

　　一些贪污金额小、权力小的官员基本潜伏在国内，另外一些贪污金额巨大，级别较高的官员多数逃向海外。2012年4月24日，王国强与妻谭某(丹东海关主任科员)持因私出国护照去了美国，此后再无消息。

　　“裸官”与“裸商”结成贪腐同盟

　　长三角一位商人告诉《经济参考报》记者，近年来，出于安全考虑，一些自感有“原罪”的商人移民成了“裸商”，他们与贪腐官员结成利益同盟，官员帮助“裸商”牟利，同时也利用“裸商”便利的通道把贪腐所得转移到境外。

　　“裸官”群体是外逃贪官的“预备队”。“官员外逃往往与资产转移相结合，并且是其违法违纪行为的最后一个环节。”北京航空航天大学廉洁教育与治理研究中心主任任建明说，贪官出逃的路径通常是非法敛财-家属移民海外-转移不明资产-择机外逃等几个步骤。

　　“茂名原市委书记罗荫国案发前，子女就分别加入了澳门籍和澳大利亚籍，并在境外置业。罗荫国本人持有多个假身份证，用于出入国境。”广东省纪检系统一名干部告诉记者，其妻子邹继芳在茂名有一个“贵妇交际圈”，与罗荫国夫妇有来往的企业老板近10人。

　　广东一位纪检干部介绍，贪官常常借商人之手把资产转移出境，如通过地下钱庄洗钱出境，通过涉外公司在海外隐秘“截流”，在海外虚假投资等。随着国际经济往来增多，一些贪官通过贸易项目转移资产，手法更隐蔽更难监控。

　　“此外，许多职务犯罪案件往往不是个体腐败，而是一个地区、部门集体腐败，呈现相互之间的勾结和同谋。一旦关键人物面临调查‘贪腐同盟’会为其外逃提供便利条件。”中国人民大学公共政策研究院反腐败与廉政政策研究中心主任毛昭晖说。

　　随着经济全球化进程加快，特别是我国反腐败力度的加大，我国官员外逃近年来呈现出一些新特点、新趋势。

　　中山大学廉政与治理研究中心调研发现，随着公众对公共服务需求的增加，公共卫生、园林绿化、环保等部门也变成了“热衙门”，可以支配大量的资源和资金，这也为权力腐败提供了巨大空间。

　　毛昭晖说，过去外逃的有不少都是国有企业经营人员，但从近两年的情况来看，养老金、保障房、三农资金管理等与民生相关的政府部门官员外逃数量呈上升态势。如湖北最近失踪的蔡道明与2010年广州出逃的刘荣福均为畜牧兽医局局长。“民生领域腐败应成为今后防治的重点，其腐败行为可能带来更多次生灾害，引发群体性或突发性事件。”

　　与此同时，借机外逃的“名头”也从“考察式”变为“休假式”。北京大学廉政建设研究中心主任李成言认为，近十年来，贪官外逃现象十分严重，从前几年借出国考察名义“滞留不归”，到如今借养病、休假等名义私自外逃，折射出新一轮反腐斗争让一些腐败官员如坐针毡，通过多种手段外逃出境、以求平安落地。与因公出国相比，因私出国更加难以控制。

　　职务犯罪预警机制薄弱

　　专家认为，近期官员“失踪”外逃事件折射出我国职务犯罪预警机制、官员出入境管理机制存在盲点。

　　一是一人多证，官员出境管理不严。根据中央相关规定，领导干部因公临时出境要经过所在单位、组织部门、人事部门等一系列审批。因私出国也要报经上级部门、人事部门批准。

　　中山大学廉政与治理研究中心副教授张紧跟认为，虽然领导干部出国都有固定的程序安排，但从某种程度上讲，这些程序并没有真正发挥作用，反而被一些贪官所规避。不少领导干部“一人多证”，同时拥有几个身份证件和护照。

　　根据以往的案例，许多官员拥有都不止一本护照，有些人私人护照不上交，有些人用假身份证再办一个护照，这些都不在审批、报备之列，单位根本监控不到。比如，茂名市原市委书记罗荫国、茂名市原常务副市长杨光亮都被查出持有多个身份证。在这种情况下，官员使用其他身份因私出国一路绿灯。据了解，广州市花都区畜牧兽医局局长刘荣福在外逃前就没有向相关部门上交因私护照，最终持该护照前往美国。

　　“所谓的护照上交其实在管理中并不严格，有时候把护照放到信封里封好上交，相关部门负责人看都不看。”一名基层干部告诉记者。

　　中南财经政法大学廉政研究院院长乔新生表示，从原则上来说，处级以上干部只能办理因公护照出境，而且因公护照必须交由外事部门管理。处级以上官员出境，必须经过报备，不能随意为之。

　　他说，这些外逃官员中，有的拥有多个身份证，有的拥有多个护照，而且贪污所得巨额资产早已转移到国外，这些都暴露了管理中的问题。“我国行政级关各级领导干部单位请假报告制度早已实行多年，为什么这些官员常常是失踪一个月甚至到几个月后才被发现呢？说明机关工作人员人浮于事的现象仍然严重。”乔新生认为，目前的情况是各项规定都有，关键是执行存在问题。

　　二是个人重大事项有申报无“抽查”。个人重大事项报告制度是我国预防职务犯罪的一项重要机制。但实际上，不少地方干部存在谎报瞒报情况。2012年，因拥有20多套房产，被网友称为“房叔”的广州市城市管理综合执法局番禺区分局政委蔡彬，在纪检部门的调查中被发现，在个人重大事项报告上只填了1套房。

　　今年2月25日，中共中央政治局常委、中央纪律检查委员会书记王岐山在十八届中央纪委二次全会所作的工作报告中表示，加强对配偶子女均已移居国(境)外的国家工作人员的管理和监督。认真执行领导干部报告个人有关事项制度，并开展抽查核实工作。

　　专家认为，如果只申报不核查，申报就容易变成“盲人的眼睛、聋子的耳朵”。纪检部门若对申报进行抽查，与房产、银行、证券、出入境等系统进行比对，对腐败分子将是一个巨大的震慑。

　　三是调查走漏风声变“报警”。中央党校教授林喆说，“一个比较讽刺的说法是，‘贪官不打无外逃之仗’。往往调查风声一出，贪官便闻风而逃。”

　　毛昭晖表示，我国对职务犯罪的预警机制薄弱，对职务犯罪打击力度不够。当前我国在认定某个官员是否构成违法违纪职务犯罪证据不充分的情况下，只能对其谈话，而不能采取一些强制性措施，谈话等于给这些职务犯罪分子提了醒，容易出现外逃情况。

　　“官跑跑”频仍凸显监督机制漏洞

　　今年6月以来，广州市花都区政协主席王雁威打着“请假治病”的由头，至今仍处于“失踪”状态；湖南省醴陵市王仙镇财政所前所长邓元华“失踪”超120天；湖北省公安县农业局原副局长兼畜牧兽医局原局长蔡道明已“失踪”5个多月。

　　多位官员接连失踪，其中有一些是老百姓心目中的“清水衙门”和级别较低的干部，最终都被证实涉及经济问题，引发社会对“官跑跑”现象的再度关注。

　　梳理近十年“失踪”的部分官员不难发现，出逃官员多与经济问题有关，也因此带来巨大损失。其中，相当一部分是官员是在“听到风声”或者是接受组织问话后悄然“失踪”。等到组织发现之时，要不远在万里之外的异国他乡，要不就彻底失去了踪影。

　　实际上，我国行政级关各级领导干部单位请假报告制度早已实行多年，但这些官员往往是失踪一个月到几个月后才被发现呢？近年来，中央不断加强官员出国的限制，甚至专门规定，处级以上干部出境需要审批和备案。遗憾的是，这些规定、通知逐步被异化，以至形同虚设，让贪官外逃有了可乘之机。

　　贪官出逃前并非毫无征兆。有专家称，公职人员失踪前，一般做了准备，其家庭成员动向一般会出现异常，同时，他们的账户、股金、房产等财产，也会发生一些变化。如果有关部门关注及时，应不难发现蛛丝马迹，将其作为重点关注对象。比如，针对大批资金流动，银行应该引起注意并向有关单位汇报。如果相关部门懵懂不知，或者有所察觉却无动于衷，贪官出逃自然一路绿灯。

　　说到底，“官跑跑”现象愈演愈烈，关键原因还是监管不力。“同级纪委管不了，上级纪委又太远，下级纪委太软”。官员处于事实上的监管失控状态。再加上官员的腐败行为往往由其本人承担责任，官员的任免者和监管者不必因此承担连带责任。“官跑跑”事件频繁发生，却很少有官员为此承担责任，受到处罚。

　　“亡羊补牢，犹未晚矣。”封堵贪官外逃之路，强化当前的监管体系是当前反腐部门最紧要的工作，必须常抓不懈。但如果不从根本上铲除滋生腐败的土壤，贪官依旧会出现，难以达到标本兼治的效果。

　　因此，与其处心积虑地封堵贪官外逃之路，不如让各种反腐制度和监管措施真正发挥效力，并对监管不力者进行严厉追责。

　　专家：应将“腐败嫌疑人”列入“黑名单”

　　专家认为，遏制贪官外逃不能仅靠纪检部门“盯”“管”“跟”，更需要从制度着手，建立起防范外逃的“铜墙铁壁”。当务之急，是要推进领导干部个人重大事项申报和家庭财产申报，从源头上防腐反腐；并通过廉政风险数据联网、加强国际合作等，让贪官“插翅难逃”。

　　制度反腐专家、湖南商学院副院长王明高，中央党校教授林喆等专家指出，官员“失踪“外逃”屡屡上演，表明我国相应的预防和惩治措施存在漏洞。

　　一是家庭财产登记申报制和金融实名制等制度空白，无法监管公职人员财产变动状况。二是相关机制缺失，如外汇管理机制不完善，使贪官的非法所得外逃他国有隙可乘；官员出国活动审查机制以及出入境管理机制不健全，使贪官能轻易逃往国外；民法追赃机制以及公民信用保障号码的缺失，使追逃贪官举步维艰。三是法律短板，如《反腐败法》仍处研究中，贪贿犯罪仍有死刑设置，缺席审判制度仍未设立等。四是国际合作力度不够，虽然2003年通过了《联合国反腐败公约》，实现了国际间的协作治腐，但由于国情与体制不同，各国对于案件的定性差别很大，再加上不是所有国家都遵守《公约》，为这类跨境案件的执行增加了难度。

　　专家认为，违法违纪官员一旦出逃便很难追回，从境外引渡官员的成本非常高昂，同时还存在许多政治、法律壁垒。因此，我国应加强防堵，把贪腐官员控制在国内。目前，遏制贪官外逃靠纪检部门“盯“管“跟”成本高、效率差，当务之急是要从制度着手，建立起防范外逃的“铜墙铁壁”。

　　首先，从源头上构建反腐防腐机制，推进领导干部个人重大事项申报工作，建立健全家庭财产申报制，完善金融实名制，设立遗产税等制度。

　　国家行政学院公共行政教研室主任竹立家介绍，把官员配偶子女从业情况纳入官员财产申报制度的范畴，是反腐斗争的“国际惯例”。当前，应当推进省市县三级主要领导的个人信息、工作信息、家庭信息公开化，并对申报情况进行抽查，对领导干部个人重大事项申报不实或瞒报等情况，应制定相关惩处办法。

　　2012年，广东省出台“关于加强市县领导班子建设若干问题的决定”，规定对配偶、子女均已移居国(境)外的，原则上不得担任党政正职和重要敏感岗位的领导职务。广东还将加强对领导干部特别是主要领导干部的监督，严格落实领导干部报告个人有关事项制度，健全定期抽查核实、汇总分析制度，继续推进报告事项在一定范围公示试点工作，逐步扩大试点范围。

　　其次，打破“信息孤岛”，构建各部门联网的廉政风险数据库。

　　北京大学廉政建设研究中心主任李成言认为，官员拥有多个户口甚至多个国籍、多处房产及资产，原因是纪检、监察、公安、房管、银行等部门未形成统一的核查系统，官员的核心数据信息碎片化。占有官员核心数据信息的部门不承担反腐职能，反腐部门却不占有信息。“纪检部门应建立起廉政风险数据库，设置红橙黄绿风险预警系统。如果高风险官员因私出境，当把身份证或指纹输入系统时，系统就会进行报警。”

　　再次，从完善反洗钱机制、建立民法追缴外逃赃款机制入手，创新反洗钱立法和反洗钱措施，利用独立的民事诉讼程序打击外逃贪官。

　　王明高建议，鉴于各国意识形态不同，贪官犯罪证据难以确定，刑事程序在国际反腐败合作中存在难以逾越的局限性。要跳出刑法追缴赃款的固定思维，实施民法追缴赃款机制，对赃款可采取“收益分享”的处理方案，充分调动被请求国的积极性，最大限度地追缴外逃赃款，挽回国家损失。

　　最后，建立公民信用保障号码体系，创设“证纹一致”和实行“黑名单”等制度。

　　王明高建议，公民信用保障号码每人终生一号，所有涉及个人信息的部门，包括公安、社保、金融、交通等，都采用公民信用保障号码作为管理号码。“证纹一致”制度要求公务员出境时，护照、身份证上的“电子指纹”必须与持证人的指纹一致。而“黑名单”制度是将“腐败嫌疑人”列入“黑名单”，交给出入境管理机关、出国审查机构、检察院等机关，给腐败嫌疑官员设置出国出境障碍。如果实行全国管理部门计算机联网，将身份证、信用保障号、指纹三者结合管理，将弥补仅靠身份证管理的不足，有利于真正遏制贪官外逃。