【编者按】
今年是中国共产党成立100周年，百年征程波澜壮阔。
在中国共产党的领导下，南粤大地因改革而兴，因改革而强。改革的突破口在哪？“土地”成为绕不开的关键词之一。
在“广东四小虎”之一的佛山南海，几乎每一轮改革都围绕着“土地”展开：从改革开放之初“六个轮子一起转”，到90年代在全国率先启动集体土地股权制改革，再到后来的“三旧改造”、农村土地制度改革……
2019年7月，南海区获批建设广东省城乡融合发展改革创新实验区（简称“实验区”），成为目前广东省唯一的省级城乡融合发展改革创新实验区。
这是一次全新的挑战。
与以往的土地改革不同，南海区将其定名为“国土空间综合治理改革创新”（简称“地治改革”），旨在通过推动国土空间再造、城乡空间再造、产业空间再造、生活空间再造、生态空间再造，改变“城不城、乡不乡”的面貌，实现城与乡的融合发展。
在实验区获批两周年之际，央广网广东频道推出系列报道，从产业协同发展、乡村文化保护等维度，聚焦正在进行中的“南海地改”。
【导语】
央广网佛山7月2日消息（记者 夏燕 通讯员 南宣）“通过这一轮改革，我们实实在在尝到了甜头！”南海桂城叠北社区党委书记庞朝汉兴奋地说，“原来每平米租金只有几块钱，现在提高到了24块钱！”
不仅租金收益大幅提升，随之而来的，还有产业的升级、人居环境的改善。
像这样的村级工业园改造项目，在南海区并非个例。据悉，2020年，通过村级工业园连片升级改造，南海区累计拆除整理土地6.2万亩，启动建设20个千亩连片产业社区。
在走访调研中，央广网记者发现，通过大范围的改造，南海正逐渐改变“城不城、乡不乡”的面貌，加快推动城乡融合发展。
破碎的土地
曾经，“村村点火、户户冒烟”的村级工业园模式，让南海迅速完成了工业化。但粗放式、分散式发展的村级工业园，就像散落在城乡之间的一块块补丁，不仅影响着整个城市面貌，还占用了大量的土地空间。
数据显示，南海区共有612个村级工业园，总面积占南海现有工业用地的58%，面积在100亩以下的占比高达43%，年创税收只占全区年税收9%。
对于南海村级工业园来说，如何连片调整土地结构是当务之急。国有土地和集体土地混杂，即使都是集体土地，也往往分属不同的村集体组织。
桂城时代爱车小镇改造前的权属确认图，国有土地和集体土地犬牙交错（央广网记者 夏燕 摄）
“我们这个项目五年磨一剑，前期整合的过程非常艰难。”桂城时代爱车小镇项目负责人王海林表示，原先该项目所在地块就是典型的国有土地和集体土地混杂，涉及桂城街道公有资产管理办和4个集体经济组织，按土地权属被划分成形状不同、大小不一的16个地块。
在南海九江镇的临港国际产业社区，同样面临着类似的问题。项目用地由三个村级工业园组成，涉及的村集体经济组织多达24个。
破碎的土地背后，牵扯的是复杂的利益关系。政府与村集体之间、不同的村集体之间、新旧产业之间……如何平衡这些利益，成了南海推进本轮“地治改革”的关键。
混合改造
改革创新，很多时候要敢于饮“头啖汤”。
比如，桂城时代爱车小镇项目，就创造性的提出打造全国首个“国有+集体”、“出让+出租”、“住宅+产业”的混合开发模式。
“这在当时是个有点冒险的想法，在全国并无先例可循。”据桂城街道城市更新办主任叶嘉球回忆，当时政策上存在着不少限制，于是南海区将爱车小镇项目归宗整合的思路上报给了国土资源部，得到“先行先试探索”的反馈后，桂城街道才大胆尝试。
为了实现土地的归宗整合，该项目采用土地置换的方式，即国有土地和集体土地进行等面积置换，将原来混杂的国有土地和集体土地分开。
桂城时代爱车小镇项目（一期）土地置换图（央广网发 夏燕 摄）
整合土地只是第一步，如何引入社会资本参与改造仍是个难题。
与商业改造不同，工业改造往往投资回报低、周期长、重资产，社会资本参与改造的动力和热情不足。
佛山市自然资源局南海分局三旧改造科张小华表示，鉴于这种情况，考虑将集体经营性建设用地入市试点和“三旧”改造综合试点结合起来，寻求“出租与出让”“住宅与产业”之间的平衡点。
首先，便是“出租与出让”的平衡。早在2015年，集体经营性建设用地直接入市还未被写进《中华人民共和国土地管理法》，集体土地必须转为国有土地才能入市。
不过，作为全国33个集体经营性建设用地入市试点地区之一，当时的南海区在符合规划、用途管制和依法取得的前提下，可以允许存量农村集体经营性建设用地使用权出让、租赁、入股，实行与国有建设用地使用权同等入市、同权同价。
这就为爱车小镇项目实现混合开发模式提供了有力的政策支撑。通过“出租+出让”的方式，在“三旧”改造中，爱车小镇项目的一部分集体土地通过“集转国”的形式进行住宅拍卖；另外一部分保留集体性质，以集体建设用地入市的形式让同一个开发商开发。
2019年12月30日，时代中国公司中标了桂城时代爱车小镇项目，短期收益立竿见影。
“租金从原来的每平米几块钱，一下子提高到24块钱。”南海桂城叠北社区党委书记庞朝汉兴奋地告诉记者，村民实实在在尝到了甜头，更为重要的是，25年租赁期一到，村集体将收回这部分物业。“我们不希望‘杀了鸡后没蛋吃’，我们希望‘鸡还要下蛋，吃鸡蛋生鸡仔’，咱以后都能有收益！”
此外，对政府来说，引入开发商，不仅可以把房地产开发资金导入实体经济领域，还能以商招商，招来大型企业进驻产业载体。
“汽车上楼”
“升级改造村级工业园区，第一要提升土地效率，第二要连片调整土地结构。”南海区委农办常务副主任、区委改革办负责人丁坚认为，村改的核心是通过园区改造，提升产业价值。
2019年，中国人民大学经济学院院长、教授、长江学者刘守英深入南海区城乡调研时，曾在产业结构调整方面给南海提了三个建议。
除了保障权属主体的利益、工业和房地产业互动之外，他特别提到，在村级工业园升级改造的过程中要注意产业的关联度。“避免原有的已在当地形成优势的产业链条被破坏，但新的优势产业长不出来的问题。”
桂城时代爱车小镇项目的前身华南汽车城，曾是珠三角地区规模最大、品牌最集中、功能齐全的汽车交易市场。
桂城时代爱车小镇的未来蓝图（央广网发 南宣供图）
对于这一项目的升级改造，当地保留了原来的汽车产业，同时对产业链上下游进行延伸、优化。有别于传统的“前店后厂”，爱车小镇项目采取了更加集约的“下店上厂”模式。
据介绍，该项目分两期推进，一期包括新车和二手车两栋综合体，预计今年国庆开业的时候，招商率可达80%~90%左右；二期将采用“汽车上楼”的理念，实现汽车行业的创新落地，集约化利用土地，提高容积率。
“二期的E3馆包括地上5层、地下1层，总共6层。其中，地上一楼、二楼做新车展馆，三楼会配套打造一部分商业，四楼、五楼主要做维修保养。”桂城时代爱车小镇项目负责人王海林解释说。
根据规划，项目整体建成后，将形成集汽车销售及售后服务、汽车赛事、汽车文化旅游等为一体的大型综合性汽车文化产业小镇，预计可提供2万个就业岗位，每年人流量超500万人次，贡献GDP超100亿元。
探索在路上
地治改革涉及方方面面的利益，是一道复杂的时代命题，不同镇街的改革路径也存在差异性。
在南海区九江镇，临港国际产业社区项目采用的就是“区镇联动、征租结合、连片开发”的开发模式，30%的集体土地继续租赁并提高租金，70%的集体土地征为国有土地。
由于该项目并未引进房地产企业，是纯粹的“工改工”项目，因此社会资本的参与度并不高。
九江镇临港国际产业社区项目规划图（央广网发 南宣供图）
“这个项目短期靠政府补贴，但五年后预计年产值贡献可达500亿元。”九江镇副镇长刘冠勋表示，整个片区整合后，将形成新材料、医疗卫生用品、智能装备制造、绿色健康家居、大健康等五大高端产业集群。
不仅是桂城街道、九江镇，在走访调研的过程中，记者发现，南海各地的创新型“地治改革”样本层出不穷。
比如，大沥镇率先推出“毛地”（不具备基本建设条件的土地）入市政策，再解产业空间受限难题；狮山镇综合采取了9种改造模式，包含国有土地挂账收储模式、征收模式、企业自主改造模式等……
对于南海本轮“地治改革”，南海区委农办常务副主任、区委改革办负责人丁坚强调，其核心还是在于体制机制的创新。“南海如果能走出这条路，对珠三角其他地区重塑城乡融合发展新面貌，都具有借鉴意义！”
