发改委国土研究所副所长 高国力（央广网 于琦/摄）

　　央广网财经北京10月22日消息，国家发展改革委宏观经济研究院国土开发与地区研究所副所长高国力今天在经济之声主办的《大国大时代代——中国经济十月谈》系列时事报告会之七“农村谈：农民与土地是历史性地说再见了吗？”上做出精彩演讲。

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　　高国力：各位朋友，今天下午我非常高兴有这么一个机会来一起探讨关于农民和土地的问题。刚才温教授发表了一个非常引人深思的演讲，从深层次站在历史的角度，对农民和土地做了全方位的阐述发人深思。我今天想站在这，更多地从市、镇的角度来谈我今年的研究、调研和思考的一些观点。我今天的题目想围绕“新型城镇化战略视角下的土地政策调整”这么样一个题目，来谈我关于农民、关于农村和关于土地的一些认识和观点。

　　首先我想讲第一方面，关于城镇化的问题。新一届中央政府领导上任之后提出了新型城镇化，国家发展改革委正在牵头编制新型城镇化的中长期发展规划。这个稿子应该说是数易其稿反复征求相关部委、地方、社会各界的意见，为什么？因为中国的城镇化从上世纪80年代启动，中间经历了应该说很多的阶段和过程，发展到现在，为什么叫新型城镇化，所谓的新型城镇化就是基于我们改革开放以来三十年，相对粗放、相对传统的城镇化而言。那么我想在这讲，新型城镇化提出的这么一个基本的背景和考虑，是什么样的呢？

　　大家应该知道，上世纪80年代之后，我们国家的城镇化率，每年的城镇化率大约在一个百分点左右，快的年份有1.2%、1.3%，慢的年份有0.8%、0.9%，大致有一个百分点的城镇化的速度，通行的这么多年，去年年底，按照国家统计局的统计，我们的城镇化率达到52.6%。按照最新统计口径，不仅包括户籍城镇人口，还包括长期在城镇以上的城市，居住、打工超过半年以上的都统计在这个范围之内，所以这个数字，我们把它叫做半城镇化，或者叫虚城镇化，或者是带有一点泡沫的城镇化。

　　那么真正具有城镇户籍、享受城镇基本公共服务的，我们的城镇化水平，有多少呢？是只有35%，我们把他叫做城市城镇化，15%是个差距，就是长期工作、打工在生活城市以上地区的1.26亿农民工。这个数量的农民工现在存在着很多的问题，他们到底在农村生产生活还能维持多长时间？他们在城镇里面到底享有了哪些方面的基本公共服务，这两个问题都是新型城镇化下一步要化解或者逐步探索解决的问题。

　　纵观我们城镇化走过的路，我个人觉得我们有三个方面的特点，第一个特点，就是我们长期说来的，我们的工业化，或者是城镇化、智慧工业化，也就是说我们改革开放以来，我们更多的是加快了以工业为主的产业化进程，但是由于我们对户籍实行非常严格的管制，我们很多人都固化在农村，固化在中小城市以下，所以他们没有相应的转化身份，没有相应的进城，所以我们这种过程由于我们计划经济时期，由于我们户籍制度的问题，导致我们的工业化远远的超前于城镇化。

　　第二个特点，我们中国的城镇化存在一个，特别是近几年以来，土地城镇化快于人口城镇化，什么意思呢？很多人口进城打工了？大家没有真正转化成城镇人口，但是我们越来越多的地方政府，把农村用地征用为城镇用地，占用了大量的耕地、基本靠农田来发展各种各样的产业人群，所以导致很多城市、土地城镇化的速度非常之快，也就出现了所谓的各种类型的空城，鬼城，没有人气的新城、新区。讲到这，我专门查阅了我们研究院前不久专门发布的一个研究报告，来证明我们国家土地城镇化的速度是远远的快于人口城镇化的速度。我们这边有一组数据，1996年以来，我们的城镇的面积从1.3万平方公里，扩大到2011年5.3万平方公里，增长了3.1倍，而同期的城镇人口呢，从只有3亿，增加到6.9亿，仅增长1.1倍，所以从这个速度可以看到，我们的土地，我们大量的农村土地征用，占用速度是非常之快的，这么一种结果，就导致我们国家城镇用地的增长弹性指数。

　　也就是说，实际上就是城镇用地的增长速度，达到2.8%，远高于国际社会公认的1.12%这么一个合理的范围，这跟国际上相比也是非常之高。最终一个结果，城镇化用地这是不争的事实，问题是我们用地的速度过快，规模过大，布局非常的不均衡，就导致我们国家实际上真正的人口的密度，不仅没有升高，反而下降。但是对于中国这样的国情，这样的国家来讲，我们很多的地方是需要人口进一步的聚集。第二，人口密度进一步的增大，那么我这里的数据，2012年全国的地级市城的人口密度是每平方公里265个人，市辖区是每平方公里618个人，既使是上海，也仅是达到每平方公里2268个人，首尔每平方公里16700，罗马每平方公里2950人，我们的人口城镇化慢于土地城镇化，导致我们很多的城市建成之后没有起到相应的集聚人口的作用，这是第二个特点。

　　第三个特点，也就是中国的城镇化超过30%以后，美国地理学家长期研究国际上几十个国家城镇化发展的演变规律，得到一个S形曲线，中国不论是名义的52%，还是真实的35%，都已进入到了城镇化快速推进阶段。那么在这个时期，我们的城镇化确确实实是需要由原来传统的重土地而不重人、不重质量、不重效应，也就是所谓的新型城镇化来转变，那么新型城镇化的方向是什么呢？

　　在十八大报告中已经明确的表明了，所谓的新型城镇化，我认为就是八个字，第一，集约。我们再不能走“村村点火，户户冒烟”、特大城市、摊大饼式这种城镇化发展道路了，所以一定要实现土地资源、水资源、农矿资源的集约利用。第二个方面，绿色。北京的雾霾也好，西北的沙尘暴也好，都说明了我们城镇化带来的环境的负效应太大了，所以未来的城镇化，不论是产业，还是生活都应该追求环境的友好和生态的保护。第三方面，智能。国家环保部，住建部正在推行智慧城市建设，我认为这也是一个长远的战略方向，让更多城镇以上的地方，更多的老百姓，更多的农民进城之后，享受生产生活、就业基本公共服务的便利，实现了智能化。最后一方面，人本化。也就是说，新型城镇化，最终的，说一千到一万，硬件也好，软件也好，大城市也好，中小城市也好，都要围绕“人本”的最终目的，来发展，来规划和建设，并且我个人一直有个观点，因为城镇化在“十二五”甚至今后一段时期，仍然维持每年一个点左右的增长速度，意味着我们的人口每年有1300万要从农村进城，居住半年以上，我们在很多地方也呼吁，我们在关注城镇化每年一个点增长的同时，因为这个很关键，很重要，我们城镇化是快速推进阶段，各级政府都需要这个数字，但是我呼吁，要更加关注已经被包含在52%以内的2.6亿农民工真实城镇化，要解决他们进城之后的就业、住房、看病、上学。所以，这是新型城镇化方向。从意义上讲，为什么在这个时候，又重提新型城镇化，为什么新型城镇化的规划到目前为止迟迟没有出台？原来计划是下半年要召开全国的城镇化的工作会议，应该说在建国以来以城镇化为专题召开中共中央和国务院的专题会，这应该是说第一次。但是这个会也没有召开，我想会召开的。在这个会上，将会对新型城镇化带来的政策、方向、战略都会提出一揽子的安排。主要的原因还是在于新型城镇化，中央和地方，理解的尺度不一样，中央是既希望于要节约、理性、要新型，地方上是要加快建新城，要建新区，要让更多的农村人口转化成城镇人口，说白了要更多的政绩工程。

　　从新型城镇化未来的意义上来看，我想首先搞新型城镇化，就是要节约我们国家本来就已经非常短缺、非常紧张、非常严峻的资源环境承载能力。如果再这样下去，我们再搞这么多的园区、再搞这么多的新城，我们没有那么多地，我们没有那么多的水可供。所以，第一点意见就是要节约，第二点意见就是扩大内需。我们中国13亿人口，资料片中是9亿农民，我们官方数字已经是7亿城镇人口了，真正农民只有6亿，将来城镇人口的消费一定水平。彩电、冰箱、电视都已经基本饱和，城镇人口面临的是升级换代，是买房、买车、出国教育旅游，但是目前遇到的很多的环境上的障碍和限制，真正支撑和推动未来中国内需的，恰恰是隐含在广大的农村和农民身上的消费需求。农民他们家里对洗衣机、冰箱、彩电这些耐用消费品的需求还远远没有饱和，恰恰需要依靠他们，来支撑整个中国下一步的内需。所以第三个意义就是有利于统筹城乡，切实缩小城乡日益拉大的差距。

　　第四点实际上新型城镇化，也有助于缓解中国非常悬殊的地区差距。中国的东部农村和欧洲的很多乡村城镇也相差无几。你去昆山看，苏州看，很多城里人愿意到农村去居住、买房、就业。但是你到西部去看青海、新疆、甘肃的农村，说句不合适的比喻，可能跟非洲的某些村落也有相似之处。在这种情况下，我们所谓的新型城镇化就是让中国非常悬殊的东西部差距，能够在新型城镇化的旗帜之下，得到缓解，缓解差距，能够实现所谓的共同协调的富裕和发展。我想这是我想讲的第一大方面，围绕新型城镇化为什么这个时候提出来。

　　所以我想讲的第二个问题，是近年有关土地所暴露出来的突出问题，这是我本人在发改委全国各地调研所观察到的、所看到的，包括一些内部完善资料所听到的，进行了梳理。第一个问题，征地的纠纷，这几年是日益的增多，我想这个不多说，很多同志通过新闻媒体、通过电视，发现了这方面的问题，很多地方，征地纠纷引发的群体事件都已经成为了当地的第一大事件，也是每年两会期间要重点盯防的主要领域。所以这个问题已经引起了中央和地方各部门的重视，所以围绕征地纠纷当然类型很多，补偿标准过低，征地规模太大，程序不合法，强拆强占等等，这是第一个问题。

　　第二个问题，地方政府过多的依赖土地财政风险，卖地财政已经成为很多地方、城市政府运转的主要来源。很多地方的财政税收可能只有很少，但是他的土地财政收入，是几倍于他的财政税收，这是显然不正常的，带来了土地的这种泡沫。据不完全的统计，中国的地方债务的风险，官方公布了一个数字是12万亿以上，当然也有其他部门的统计，有15万亿以上，甚至有20万亿以上，总之地方债务的风险已经成为影响地方程序运行健康的一个重要方面，所以中国，我们因为有预算法，不允许地方财政列支预算赤字，当然也就不存在地方政府的破产。如果说允许地方破产的话，美国底特律那样的城市，在中国很可能会有很多，其中土地财政的收入，就是和整个地方政府的债务风险密切相关的，这是第二个问题。

　　第三个问题：耕地的流失，直接影响了国家的粮食安全。中国在改革开放初期的时候，当时我们整个国家对农业有很多的补贴，当时很多地方为能多报农田指标，能够多获得国家对农地的补助，所以把好多山区、丘陵、坡地也都列为基本农田保护指标了，所以现在工业园区就成用地了，发现很多的基本农田实际上并不是真正的沃土良田，都是当年为了去多套用中央的补助，而是一些肥力并不高的土地，所以出现了很多这种怪事，产生这种情况。而现在地方上由于追求大力发展，占用了大量的土地和耕地，当然了，越是平地，越是耕地，越是靠近城区的，靠近城镇的土地越容易被征，但往往确实是低级农田，本质偏远的坡地、荒地、秋林反而没有投资者，为什么呢？偏远，投资高、投入大，所以反而把他列成基本农田，所以就出现了这样的事情。

　　我想，耕地流失的问题也是日益的严重，我们定的是18亿亩的红线，大家可以算，18亿亩就是120万平方公里。所谓的红线，实际上是基于未来谁来养活中国人的考虑，不能够突破，关键是中国剩下的可用地非常少，我们广大的中西部，绝大部分是山、荒山、丘陵，是不能利用的，是所以真正适合生产的土地，主要布局在中国的东部沿海和中国的部分地区，这一点可怜的可用的平地、好地，我们首先要拿出120万平方公里，要做良田，做土地，所以我们不能够去奢侈，不能够去粗放，不能够去浪费。所以我经常讲这个案例的时候，经常说我们学不起美国，也学不起欧洲，我建议学日本、学香港、台湾，学他们的土地管理、他们的土地政策，这是第三个问题。

　　第四个问题，新城新区的建设，过多过烂。前不久在中央的一个高层会议上，总书记的讲话中，专门列举了某家研究机构的研究结果，统计了全国省会城市和地级市目前在规划开发新城新区的数量，具体数字我记不清楚了，居然每个省会城市都在建设一个以上的新城、新区，地级市在建设2-3个以上的新城、新区。这种速度和数量，首先，中国有那么多的土地支撑吗？第二个，建成之后有那么多人去住吗？建成了之后去做什么呢？发展什么呢？所以我认为，很多地方出现了新城、新区的比赛，竞赛、攀比，而对新城新区建成之后搞什么产业、搞多大规模、人口能够达到多少？人口从哪里来？都没有进行科学全面的论证，所以之后就出现了新闻媒体报道的非常多的怪事，包括今天早晨的新闻，北京和天津的中间，有一个叫京津新城，非常奢侈、豪放的土地面积，三千多栋别墅，发人深思，这是第四个问题。

　　第五个问题：产业园区的占地粗放、类型多样，占地规模不断的增加和扩散，我想自从2003年国家对开发园区清理整顿之后，整个所谓的开发区全国规定只有两级可以设立，就是国家跟省可以设立，市县以下一律不可以设置，他们设立了很多产业聚集区，产业集中区等等，并且通过一区十园等多种变相的，隐蔽性的模式来达到产业园区扩散、外溢、占地等这么一种结果，所以就导致了很多的产业园区占地。你去看一下它的标准产房非常之少，但是它的马路、绿地可以跟国际领先水平相媲美，这一看就是一种叫做财大气粗，还是大手大脚呢？没有真正体现节约土地的理念。

　　第六个问题：农村的撂荒，农村住房的闲置，留守群体的问题，也是日益的积累和爆发，刚才温教授也涉及到这个问题，这是一个问题的两面，2.6亿的农民工里面，其中1.6亿元跨省农民工，9000多万是在本省打工就业，这种结果就导致很多地方的年轻人，80后、90后的新生代农民工。他们是不愿意回到农村种地，也不会再去跟土地打交道，所以导致很多的土地没有人耕种。虽然国家加大了政策，但是很多土地仍然存在这种问题，这是人人非常感到担忧的事情。长此下去，我们农业谁来搞，我们的粮食谁来保证？如果说中国在土地撂荒，没有人搞耕种，世界谁来养活我们。与此同时，很多80后、90后的农民工，在农村盖一套宅子，在城里打工辛辛苦苦攒钱，回到农村，盖一套房子结婚，然后又进到城里打工，那套房子只是在过年时候用到，所以实际上相当一部分住房都是闲置，就导致在城里住地下室，在农村很多很漂亮的二层楼、三层楼闲置。相关的就是留守的儿童、妻子、老人，以及他们的精神问题都在日益的积累。

　　这些问题都在暴露、显现，有的在日益的积累，更加的严峻，如果不对这些问题引起一些重视，我想未来的中国的农村也好，中国的新型城镇化也好，中国都会受到影响。

　　我想说的第三大问题，就是农村改革之后的基本表现，刚才我说了那么多，新型城镇化也好，很重要的一个根源就是我们目前的农村土地制度的改革相对滞后。首先，农村土地的产权仍然不清，很多人说是宪法里说了，城市土地国家所有，农村土地集体所有，那么问题是集体现在的理解，既可以是村民小组，也可以是村委会，还可以是乡镇地级政府，只要是农村地区的都可以是村集体，既是他的，也是你的，那谁都不是。这次2002年国家搞了土地确权办证，明确了集体土地的确权，但是也只是确权到了集体。农民只是拥有使用权、承包权、经营权、在这种情况下，很难保证农民对农村土地真正的拥有，他的使用和真正收益权的意见。我这也有一个研究报告中的对这个问题的深层次的分析。

　　那么第二个问题就是目前农村的土地流转仍然不规范、不完善，尽管现在很多地方也出现了一些转让、出租等等。但是据我们调研中得到的，很多就是我进城打工，通过口头协议，通过不规范的书面协议，租给邻居了，或者租给本村的亲戚了，这种情况就会导致遇到一些政策的时候，引发很多纠纷，并没有真正的让土地实现土地农民自己做主的置换、多家入股等等这种很规范的方式，所以我想是第二个大问题。

　　第三，农村土地的发展不足，现在我们现行的土地制度下，集体所有的耕地、林地、草地和宅基地不具有抵押担保的形势，所以农村等于是一无所有，所以能不能够，为农民工进城务工也好，在城镇搞一些创业也好，提供金融担保支持？尽管有些地方搞了一些荒地的抵押、林权的抵押做了一些探索，但是应该说非常的不成熟，非常的不规范，严格的讲，围绕这一块优势的工业还没有形成规模。

　　第四个问题就是我刚才说的很多次的很多次的，征用补偿非常的不合理。在现在的国家的土地管理下面，农民从征地中获得的补偿，已经有上限，就是土地农业产值的三十倍，上限是三十倍，有的还大部分可能达不到，15倍，10倍，所以说更多的是被当地的地方政府和投资者，或者叫开发商，被他们进行操纵，农民基本上没有任何讨价还价的能力和手段。

　　所以说，不管这个问题是做高收益的房地产开发项目，还是做一般性的商贸流通项目，还是做一些其他项目，因为不同的征地，开发不同的项目，产值不一样，农民获取的补偿应该有所差别，但是农民几乎就是获得非常低端的补助，给农民一点补偿，农民获得这个之后，既不能解决他的启动资金问题，更不能养活自己的基本生活问题，就成了所谓的三无人员，无地、无业、无房，所以我想这是第四个改革的滞后。

　　第五，就是对农村宅基地的补偿标准。现行的土地制度在农村的补偿标准上基本上空白的。农村的大量的宅基地，档次、建设年限、投入都不一样，怎么能简单的按照附着物来进行补偿呢？特别是下一步，农村土地整体的一个很大的方向，就是让要求越来越多的宅基地化整为零，通过整合、通过新型农村社区的建设，要盘活宅基地的潜力，而恰恰我们对农村宅基地的补偿，没有一个明确的说法，这就为下一步宅基地如何流转、如何入市，如何交易买下了很大的隐患。

　　最后一个问题，从新型城镇化入手讲了报出来的问题，又讲了农村土地制度改革的滞后，那么下一步土地制度调整的方向应该往哪里走？我想11月上旬召开的三中全会，应该会对这个问题有所涉及，当然涉及的力度有多大？涉及的深度有多深？这都还是未知的，因为毕竟这个问题已经成为影响中国社会经济发展，影响中国城乡统筹，甚至影响下一步新型城镇化推进的一个重要问题。

　　那么土地政策调整的方向，有哪些方面呢？我想到了以下几个方面：第一，要规范两个挂钩，所谓两个挂钩就是国土部、住建部陆续推出的两个挂钩，就是下一步的农村建设的用地的减少，和城镇用地的增加要挂钩，什么意思呢？就是我们中国的地非常紧缺，不能够再无限制的征用了。把农村建设用地的覆盖整理要挂钩，这是第一个挂钩。第二个城镇建设用地的增加，要跟城镇吸纳农村人口的规模，要挂钩。不能搞那么多新城、新区，我要看你容纳了多少外来的农民工，我来批准多少规模的城镇建设用地。我想这两个挂钩已经在前面，包括长三角地区，都在搞试点，也出现了一些好的做法，但是仍然出现很多不规范，很多值得完善的方面。我个人觉得这两个挂钩总体上理念和方向是对的，如何围绕这个，能够来控制，调节城市建设用地的规模，调节它增加的结构，我认为是保障新型城镇化推进的很重要的抓手。

　　第二，要探索两个换，或者叫两个置换，哪两个置换呢？也是学界吵了很长时间的。第一个置换，我们已经有2.6亿农民工进城了，我想将来有一部分可能要回去养老，但是相当一部分不会再回农村了，那总不能这样两套体系，长期的并行吧，中国也没有那么多的地，没有那么多的资源来支撑。所以两个置换就还是要大胆的探索，以保障性住房换它的宅基地，以社保换他的承包地，我认为完全可以选择不同类型、不同地区的农村地区和城镇地区进行试点。因为只有这样的话，当然要循序渐进，要充分尊重农民的资源

　　要搞多类型的差别化的模式，不能一刀切，但是我想也是有它的合理性在里面，只有这样，才能够让农民陆陆续续想进城，也能够享受到城市基本公共服务，才能把农村的宅基地和承包地有序的退出，只有这样才能够在宏观上的保证中国土地资源的平衡，这是第二个调整的方向。

　　第三个调整的方向，农村承包土地分不同地区，要开展适度的规模经营，所以刚才温教授也提到了，他讲到的日本的特点，我本人也在日本学习过一年，我个人觉得日本有日本的特点，有他的道理在里面，中国我也不赞成大幅度的一刀切的规模，因为很多地方既不可行，也不必要。但是在以黑龙江、河南等粮食主产区，完全可以制订一系列的政策来推动农村的承包地向种田能手去集中、集约，让很多零敲碎打的到那去打工，这个在很多地方已经实行了，要土地流转，已经搞了，所以我想这是第三个政策调整方向，在很多地方还是有可行之处的。

　　第四个方向，要大力推进农村宅基地的整理，刚才我说了，农村用地在全国的主体功能区规划中已经说的很清楚了，我们的城镇建设用地还会小幅的增加，但是我们农村的建设用地特别是宅基地是要减少的，我们不能让农村的宅基地在增加，城市的保障住房用地也在增加，我们没有那么多土地，没有那么多人住的，所以未来农村宅基地必须要大刀阔斧多种模式的整理，挤出空间来为城镇化建设提供支撑，特别是结合现在很多地方搞了新型农村社区建设。

　　第五个调整的方向，实化土地所有权的流转、抵押和交易，什么叫实化？当然这个观点跟《土地管理法》宪法就有所触动了，我说作为专家和学者可以探索，能否未来探索将农村的生产用地确权办证，直接所有权到农民，让农民完全做主。他作为所有权的拥有者，可以直接、理直气壮的进行土地资产的流转、交易、租赁、如股等等。国家总得要保留一部分，用地可以建道路，修水利，建铁路等等，可否通过不同的模式让真正农村的土地能够政策更实化，潜力能够挖掘出来。如果能解决这个问题的话，那么农村的土地就可以用来抵押，用来担保，因为所有权在他这，他可以做抵押做担保，就能够解决农民不管是创业还是去扩大生产，解决他的资金需求问题。

　　最后一个政策调整方向，是完善动态普查的问题。我们定标准，定上限已经不适合中国这么多地方的实际了，一定要建立一套充分考虑地方经济发展水平，能够把农民的收益跟土地增值的这种潜力是挂钩的，让农民切切实实能够在被征地之后，能够让他生产生活不受到影响，并且能够得到合理的补偿，我想这些问题的解决应该说不是一朝一夕的。单个说起来，感觉到好像不是能够承接的，但是实际上背后牵涉到很多领域的工作，需要国家、中央和地方长期的探索、配合和努力。我个人觉得我对中国的新型城镇化，对中国未来的农村地区、农民收入提高是充满了信心，我也期望农民、农村和农业能够在未来获得更好的发展。我的报告到此结束，谢谢大家。