“一户一块田 ”实现连片耕种
——评安徽怀远县破解农地细碎化问题的实践探索
李伟伟
土地问题始终是农村改革的核心问题、焦点问题。2016年中央一号文件提出，依法推进土地经营权有序流转，鼓励和引导农户自愿互换承包地块实现连片耕种。目前，安徽怀远县为适应农业机械化、规模化和集约化经营的需要，正在将每家每户零碎承包地进行整合，形成“一户一块田”的耕种格局。
一、安徽怀远县“一户一块田”的实践探索是农民自发的内生需求，具有时代的必然性
在我国实行土地家庭承包经营时，受朴素的公平理念影响，土地往往根据远近肥瘦在承包农户中均分，即每家每户好地、孬地都有份。这导致土地细碎化问题严重，在我国南方地区表现得更加突出。怀远县农民孙林家有21亩地，却分为12块，其中不到1亩的就有6块。而有的地方农户的一块承包地小到被形象地称为“草帽地”——即一个草帽就可以把土地盖住。但应该说，这种做法在当时农业基础设施落后、农业机械化水平不高及非农就业机会缺乏等经济社会背景下，农民是普遍认可与接受的。
然而，随着上述经济社会环境的逐步改变，这种“七零八落”的土地分布，给种地农户带来了诸多的不便，增加了生产成本，影响了农业效率，与时代的需求越来越不适应。一定程度上说，细碎化的土地格局，已经成为农业生产力进一步发展的阻力。如何解决这一问题，成为越来越多农户自发的内生需求。安徽怀远“一户一块田”的实践探索，就是在这样的背景下开展的。
二、安徽怀远县“一户一块田”的实践探索工作细致，成效显著
怀远县的基层干部很清楚，土地一旦要“动”的话，就会触及到每家每户的实际利益，十分复杂，从来就不是一件易事。如何把好事办好，这考验着他们的耐心与智慧。他们没有搞行政命令，没有下指标、定任务，而是充分尊重农民的意愿和权利，由农民开会讨论自主协商，即便有农民不同意，也没有用“少数服从多数”“地是集体的”等理由来强迫农民，而是细致耐心讲道理，用事实说话。在得到村民100%同意后，才开展下一步的具体工作。
怀远县徐圩乡徐圩村在召开动员会时，得到了大多数村民的支持，但村民朱全国不同意，因为自家的是好地，并曾花了一千多元专门打了一口井，担心万一换成孬地后“吃亏”。为了打消他的顾虑，村干部带他到邻村实地考察，最终朱全国的顾虑被打消了。互换并地后的好处也是看得见、摸得着的，怀远县徐圩乡农民年亩均生产成本降低30到50元，户均节省开支420元到700元，生产效率大大提高。
三、安徽怀远县“一户一块田”的实践探索彰显了农民集体所有权的制度优势，增强了制度自信
从国际视角来看，人多地少、细碎分散是东亚小农国家（地区）长期面临的共同难题，也是一种无奈。农地私有的日本则是想尽一切办法来破解这一难题，除了促进土地流转外，其《农地改良法》中也通过“交换合并”等措施来解决农地细碎化，从而推动规模化。虽然取得了一定的成效，但成本高、阻力大，并不令人满意。
一些日本农经学者认为，在坚持土地集体所有的条件下，中国在农业规模经营的道路上可能将比日本顺利。也就是说，坚持农民集体所有权，在农地公平与效率这两大目标的调节、转换与平衡上，可以有更多的制度空间与自由度。目前，中央已经明确农村土地集体所有是坚持农村基本经营制度的“魂”，但集体所有权的有效实现形式，还需要更多具体、有效的“抓手”。安徽怀远县的探索，就是对农民集体所有权制度优势的一次生动“诠释”。
四、“一户一块田”的实践探索应引起理论与政策层面更深入的思考与研究
事实上，类似的改革探索并不止怀远县一家，湖北沙洋、广东清远都有过类似的探索，并取得了较好的成效。应该说，解决农地细碎化问题，是农民的真实心声，也是时代的必然要求。必须清楚地认识到，虽然目前全国土地流转的面积已经超过三分之一，但仍然有近三分之二的土地由承包农户自己耕种，他们仍然是中国农业生产的重要力量，不能忽视他们的生产成本及效率等问题。
下一步，在积极关注实践探索同时，应重点关注以下具体问题：一是“互换并地”过程中各权利主体的权利关系及变动，包括农民集体与农户之间以及农户与农户之间；二是农民集体所有权在解决土地细碎化问题中如何更好地发挥出制度优势；三是承包农户的权利如何得到充分尊重和有效保障；四是综合研判大面积解决土地细碎化问题的时机是否到来以及各种可能的方案；五是如何处理好互换并地地区的土地承包经营权确权登记颁证工作；六是如何对互换并地村组进行更有精准性的财政支持等。在时机成熟时，建议可考虑出台相关指导意见。可以以安徽怀远县等地“一户一块田”的实践探索为契机，努力破解当下中国农地细碎化问题，为东亚乃至世界农地整治提供出中国方案。
（作者单位：农业部贸促中心）
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