党的十九届五中全会审议通过《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》，明确提出“全面实行政府权责清单制度”的发展目标。政府权责清单制度是中国特色社会主义行政体制改革的主要内容，也是推进政府治理体系与治理能力现代化的核心要素。全面实行政府权责清单制度必须建立在构建科学合理的实行路径之上，明确实行基础、实行条件、实行规范和实行保障，将党的指导思想融入具体的政府改革实践。
科学界定政府间权责关系
政府间权责关系界定的科学合理程度直接关系到制度实行的有效性，因此政府间权责关系界定是地方政府权责清单制度实行的基础。界定政府间权责关系主要从两个方面出发。
一是从宏观层面厘清政府的角色权责，即政府与市场、社会的权责边界，明确政府在社会主义市场经济体制中“应该做什么”和“不应该做什么”。将政府的权责范畴与市场、社会进行明确划分，将应该由政府履行的职责划入政府权责清单之中，而属于市场和社会的职责则纳入市场机制和社会治理的范畴之中。
二是明确各级政府的权责范畴。根据我国“五级”政府体系，我国政府纵向上可划分为中央政府、地方政府和基层政府三大范畴。应梳理各级政府的具体权责，明确各级政府的权责清单内容。同时，依据各级政府部门“三定”规定，理顺政府机构间的职能职责关系，建立协同导向的横向机构权责框架，使政府权责关系的界定更加细化。
总之，政府间权责关系的界定就是综合宏观政府权责、纵向政府间权责、横向机构间权责，形成权责清单“轮廓”，明确各级政府及机构“应该做什么”和“应该怎么做”，构建政府权责清单制度实行的基本框架，为全面实行政府权责清单制度奠定坚实的基础。
设置权责清单制度实施标准
实施标准是政府权责清单制度有效实行的条件。当前各级政府权责清单制度中的各类标准较为混乱，甚至存在法律依据不明、简单人为认定的问题。因此，要从科学、合理的角度对权责清单制度的实施标准进行设置。地方政府权责清单制度的设置标准主要有以下几个方面。
一是权责清单类别事项标准化。因不同地区各级地方政府对权责清单内容与权责类型的理解存在偏差，造成清单类别划分不统一，引发不同地区各级政府间权责清单具体事项划分的混乱。所以，需要通过标准化设置来统一权责清单中权责类别事项划分。具体以纵向政府与横向机构的权责关系界定为基础，细化分类不同层级政府及机构的权责内容，并建立权责类别及事项标准的动态调整机制，实现权责在各级政府及机构间的“定向”“定位”“定格”。
二是权责清单结构要素标准化。地方政府权责清单的结构要素即清单应设置哪些要素项目，以完整体现权责清单的结构与内容。政府权责清单结构要素的标准化可以尝试通过统一事项名称、事项编码、权责类别、设定依据、实施主体、追责程序、监督方式等来实现。
三是权责清单来源依据标准化。权责清单本质上是现行法律体系下政府的一种“理权”，而如何实现依法“理权”就需要统一权责清单来源依据标准。根据我国法律法规的“权重”，明确“宪法—法律—法规—规范性文件—具体政策”的顺序标准，尝试使权责清单制定的来源依据能够形成较为规范统一的标准，降低来源依据的模糊性与杂乱性，消除权责清单分散制定、单线作业的问题。
四是权责清单发布主体载体标准化。当前各级政府存在权责清单发布主体不统一，政府、部门、委托机构发布并存。同时，发布载体也存在较大差异，传统方式与网络新媒体方式杂糅。因此，要探索政府权责清单发布主体与载体的标准规范，统一权责清单的发布主体与载体，加强发布主体的法律代表性和行政权威性，提升发布载体即时性和透明性。
统一权责清单制度运行程序
运行程序是政府权责制度实行的主体部分，决定了权责制度建设与实行能否保持稳定的有效性，是权责清单实行的规范。统一权责清单运行程序需要从明确要素、确立流程、细化内容和反馈调适等方面入手。
首先，明确制度实行的核心要素。在界定各级政府及机构间的权责关系的基础上，确立权责清单制度的实行主体、权责名称、设定依据、履行方式等核心要素，确保地方政府权责清单制度实行的准确性和完整性。
其次，确立制度实行的指南与流程。以政府治理现代化建设要求中的优化、协同、高效为指南，在确立政府权责类别事项标准统一的基础上，借助现代管理技术逐步制定完善的制度实行指南及运行流程，明确制度实行各环节的目标导向、承办主体、办理标准、事务时限、监督方式、责任界定和应急管理等，提高权责清单制度实行的规范化水平和有效性程度。
再次，细化权责清单具体内容。基于权责清单制度类别事项标准，以纵向层级和横向机构为框架，细化权责清单的具体内容，使内容具化到中微观层面，制度实行则对应到各政府层级及机构层面。
最后，实现权责清单制度信息反馈与动态调适。通过权责清单适时公开机制实现权责清单制度信息的有效反馈，形成“意见表达—意见综合—决策—政策施行—信息反馈—政策修正”的科学程序。在信息有效反馈的基础上，根据法律法规立改释废、机构和职能调整等情况，不断完善国家机构职能体系，探索建立政府权责清单制度的动态调适机制。
综上所述，政府权责清单制度运行程序体现为“核心要素—导向指南—运行流程—细化清单—信息反馈—动态调整”的“闭环”模式。
完善权责清单制度效能评估机制
效能评估是地方政府权责清单制度实行成效的“评价”机制与实行偏差的“纠偏”方式。政府权责清单制度的效能评估以指标评估法为基础方法展开。
首先，确立指标体系与操作模式。建立权责清单制度效能评估的指标体系，包括一级指标、二级指标与具体事项指标等，并拟定效能评估的前置条件。在指标体系确立后，将清单中的权责事项分类对应到指标体系中，形成“双向对应”的类别比对操作模式。
其次，明确信息筛选与数据检验方法。通过调研、问卷与大数据技术等方式搜集权责清单制度实行中的各类数据，依据指标体系对其进行分类细化，筛选具有代表性的数据样本和数据信息作为效能评估的“原材料”。同时，通过数据信息处理技术，对相关的数据样本和数据信息进行检验，保证效能评估材料的科学性和合理性。
最后，建立评估机制框架。依据指标体系、操作模式和数据分类建立起权责清单制度的评估机制框架，使其成为处理各类权责清单样本数据的“通项公式”。同时，拓展制度监督渠道，广泛接纳社会组织、企业及公民个人的监督，保证地方政府权责清单制度实行的有效性与合理性。
（本文系江苏省社科基金青年项目“政府职责视阈下的大部门体制优化路径研究”（20ZZC003）阶段性成果）
（作者：邱实 单位：南京师范大学公共管理学院）
