□周泽猛

　　近日，凤凰古城“暂停围城设卡验票，保留景点验票方式”的新闻引起了广泛关注。从宣传营销的角度，这或许又是一个成功的事件营销范例。但从政府管理的角度，凤凰县政府正面临“围也难不围也难”的艰难选择。不论是三年前做出的“围城”决定还是如今做出的“不再围城”决定，其行政行为产生的后果及影响值得旅游目的地政府借鉴和思考。

　　启示一：要妥善处理政府公共服务耗资大但筹资难的矛盾。

　　大家知道，以自然景观或人文遗迹为主要旅游吸引物的旅游目的地大多地处偏僻，它们因交通不便、经济欠发达，自然景观或人文遗迹保存良好，且民风民俗氛围浓郁。由于开发旅游，国内外游客蜂拥而至，造成当地资源环境不堪重负，当地政府不得不耗巨资改善基础设施等公共服务，以不断提高环境承载容量。然而，入不敷出的财政收入让当地政府根本无法承担“公共服务”这一“神圣职责”。如何解决政府公共服务耗资大但筹资难的矛盾，是大多数旅游目的地政府亟待解决的难题。

　　凤凰县政府成为解决这一难题的探路者。2013年4月10日，该县政府决定“围城”，对城内外10个景点实行“一票制”。对外宣传实行“一票制”的目的：一是控制景区内客流量；二是提升游客旅游体验；三是通过门票收入，加强古城保护和基础设施建设。通过三年的实践，第三个目的“通过门票收入，加强古城保护和基础设施建设”基本达到。据官方报道，三年内县政府从门票收入内提取“两费一金”（资源有偿使用费、旅游宣传促销费和价格调节基金）共计1.19亿元。若按40%的比例（每张148元的门票，政府税费约占60元）测算，仅2015年，政府从门票中得到税费收入达1.2亿元。当然，这三年内县政府共投入古城建设、保护资金达6.96亿元。第二个目的“提升游客旅游体验”也基本达到，据官方报道，“游客投诉量，从2011年占全省总量的67%，下降到2015年的3%以下”。第一个目的“控制景区内客流量”是否达到，引起了公众的质疑。“围城”前的2011年，凤凰旅游人次为600万，而“围城”后，2013年为842.42万人次，2014年为900万人次，2015年为1200万人次。“围城”后旅游接待量节节攀升，如何实现“控制景区内客流量”？

　　“围城”后，凤凰古城基础设施完善了、环境容量扩大了、游客人数增多了、游客满意度提升了，这些骄人的成绩理应得到当地百姓的理解和支持，但当地商户和居民并不买账。据《湖南日报》2016年3月31日专题报道：“古城内大部分居民和商户，对现行围城设卡验票方式不满”，“大量的、多次上访”，“自治州政法部门，对维持现行验票方式的风险进行审核，确认评估等级为B级”。笔者认为，凤凰县政府之所以陷入这种尴尬境地，在行政决策上有两大问题：一是行政决策比较仓促。决策时没有广泛征求古城内外居民和商户的意见，没有预留政策实施缓冲期；二是行政措施比较简单。“围城”设卡，从门票中提取税费收入，是最简单、最直接、最有效的行政手段，既保证了政府的收益，又保证了投资商收益，但唯独没有兼顾当地居民和商户的利益。

　　试设想，如果在2001年古城开发之初，县政府就引导开发商与城内居民和商户签订协议，让他们成为公司股东；如果当地政府对雨后春笋般出现的商家加强监管，让非法经营无处藏身；如果工商、税务、物价等部门加强征管，应收尽收……或许依然能达到“围城”的三个目的。

　　启示二：要妥善处理战略投资者与当地商户利益冲突的矛盾。

　　2001年，旅游策划大师叶文智以8.33亿元的价格，买断了凤凰古城50年的经营权，并成立了凤凰古城文化旅游投资股份有限公司（以下称古城公司），开发古城内的8个景点。经过10多年的宣传营销和包装改造，凤凰古城由一个名气不大的湘西小镇变成了“中国最美丽小城”。据古城公司负责人称：在古城凤凰涅槃的进程中，古城公司投入了7800多万元用于古城基础设施建设，数亿元用于古城宣传营销。古城公司是凤凰古城的战略投资者是毋庸置疑的。

　　随着凤凰古城知名度的不断提升，国内外游客纷至沓来，古城内外从事旅游餐饮、住宿、土特产、纪念品等旅游服务的商家如雨后春笋般纷纷冒出，古城周边各类参差不齐的苗寨成为旅行社和导游重点推介的自费景点，“免费游览凤凰古城”成为湖南众多旅行社招徕客人的重要优惠政策。增幅缓慢的景点门票收入与古城内熙熙攘攘的人群形成了强烈的反差。

　　一方是利益没有得到保障的战略投资者，另一方是要迅速改善公共服务而囊中羞涩的地方政府，两者一拍即合，再联合被县政府认可的其它景区，开始“围城设卡收费验票”。通过这一方式，合作各方都获得了明显、直接的收益。对合作不满的是非合作方——当地居民和商户，当然还有游客。游客虽然不满“捆绑消费”，毕竟得到了质价相符的服务，逐渐由不满过渡到被动适应。当地居民和商户则不然，他们不断上访表达其诉求，成为当地极大的社会不稳定因素。

　　凤凰县政府宣布，从2016年4月10日起，凤凰古城“不再围城设卡收费验票”，这一决定让古城投资公司感到“事发突然”，不可理解，社会上更有“卸磨杀驴”的说法。在笔者看来，站在凤凰县政府的角度，这一举措有其重大的积极意义：一是顺应了民意。“大量的、多次上访，让凤凰县委、县政府感到：民意不可违”（据《湖南日报》报道）。二是找准了定位。政府在市场经济活动中，只是裁判员，不是运动员，更不是实行市场垄断的“守门员”。三是化解了矛盾。不再“围城”，当地居民和商户的怨气自然消除。当然，古城公司觉得“受了委屈”也可以理解，毕竟它为凤凰古城经济、社会的全面发展做出了突出贡献。

　　要妥善处理战略投资者与当地经营户之间的利益冲突，旅游目的地政府只有按照党的十八大的要求，发挥市场在资源配置中的决定性作用和更好地发挥政府作用，不偏不倚地对待各市场主体，营造公平、公正的市场竞争环境，让各市场主体在竞争中迸发勃勃生机。同时，要让战略投资商不觉“寒心”，当地政府应在避免成为战略投资商行业垄断工具的前提下，制定一系列优惠政策，为战略投资商创造更加宽松的发展环境。

　　启示三：要妥善处理严格管理与柔性执法之间的矛盾。

　　客观地说，随着旅游人数的不断增多，凤凰县旅游秩序的管理手段和水平大幅提升，并取得了显著的成效。比如在湖南省率先成立了县级城区景区管理行政执法局，大大强化了对旅游市场的监管力度，零负团费、非法经营、欺客宰客等旅游乱象在短时间内得到了有效遏制。

　　然而，凤凰县旅游执法的方式方法颇受旅游从业人员的诟病，近几年几乎每年都有执法人员和从业人员的冲突发生，并造成了一定的负面影响。比较集中的是与张家界带团到凤凰导游的冲突。由于张家界确实有一些不良旅行社，收了游客游凤凰的门票费，但不买票带游客进城内景点，仅让游客自行在古城内逛逛,这些行为导致张家界带团导游成为凤凰县旅游执法监管的重点。但是，部分执法人员执法时“居高临下的态度、盘问审询的语气……”，让导游感觉个人尊严受到了极大的伤害。笔者曾参加张家界导游座谈会，谈及带团到凤凰，导游们对凤凰县的旅游执法行为大都是负面反映。2016年4月6日，古城公司召集张家界旅行社负责人座谈会，征求对“不再围城设卡收费验票”的意见。与会代表有多人表达了对凤凰县旅游执法的不满，古城公司负责人也向大家表示了深深的歉意。

　　在强化旅游市场管理的同时，一定要强调对合法经营单位和人员的柔性执法，这是因为，旅游执法的对象主要是旅游从业单位和人员，执法的时间正是旅游从业单位和人员为游客提供服务的时段。简单粗暴的现场执法，不仅会影响旅游服务的质量和水平，而且会破坏旅游服务者和游客建立起的轻松和谐的好环境。要做到柔性执法，要求执法者：一要态度和蔼；二要举止端庄；三要语言文明；四要以理服人；五要教育为先；六要主动服务。

　　（作者单位：张家界市委党校）