央广网财经北京11月20日消息 中央农村工作领导小组副组长、办公室主任、中央财经领导小组办公室副主任陈锡文在出席财经年会时，讲述了美国、日本和中国台湾地区的土地制度。他说，“这两项制度，产权制度和用途管制制度，应该是任何国家土地制度的核心内容，这两个东西是不能偏颇的。如果发生偏颇，那么一定会造成土地市场和土地使用方面的混乱。”

　　对于中国一段时间以来出现的对于土地制度改革偏重于去实现土地权利人的权益的现象，陈锡文认为有它的道理，“过去在这两方面对土地权利人的权力人不够重视，所以才会出现这样一种情况。”“因此，在讨论土地制度改革的时候，必须首先要明确的把这两个问题放在同等的位置上。尽管以前出现了一些偏颇，有它的内在的原因，但是，我想我们应该逐渐的趋于理性，把保障权利人权力和实现土地用途管制放到同等的位置上来考虑。”

　　对于近期刚结束的三中全会，陈锡文说，“三中全会决定中有两句话是非常吸引人的，也是含金量非常高，大家要认真研究。第一、要使市场成为配置资源的决定性因素，这是三中全会在理论上对以前的一个重大创新。第二、完善和发展中国的社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力的现代化。”

　　在农地规划利用这个领域怎么理解市场对配置资源的决定作用，陈锡文认为，它只能在用途规划、管制的情况下，在确定的范围内，市场才能够起决定性因素。

　　怎么推进国家治理体系和治理能力的现代化。就土地，陈锡文说，我们在相当一段时间之内已经陷入了相当大的混乱。土地的乱局造成了社会上很多的不公现象。那么，对土地治理的这种混乱局面，实际上就表现出至少在土地管理的体系上，以及在土地管理的能力上我们是远远不够的。

　　陈锡文在最后表示，对三中全会这个决定的学习，既要考虑把它提出来的农地改革的三项政策怎么真正落到实处，更要考虑的怎么建立一个符合中国特色社会主义市场制度的农村土地制度，这才是我们将来要进一步深入研究的。

　　以下为陈锡文演讲实录：

　　陈锡文：非常感谢论坛的主持人给我这样一个发言的机会，因为十八届三中全会刚刚闭幕，公报中推出了一系列强有力的改革政策和措施，所以我们这次论坛大家都很关注，三中全会所做的决策，怎么样真正落实好执行。在这次三中全会的决定中，应该说农村的土地制度改革问题，是这次决定中一个大的亮点，关于下一步农村土地制度怎么改革，决定提出了比较明确的方向，最重要具体的政策目标都已经提出来了。比如说允许符合规划的经营性土地能够和国有土地同权同价的入市。比如允许农民的住房财产权能够让他抵押担保和转让，允许农民的土地承包经营权也能够抵押和转让。这三个政策应该说对农村土地制度是一个重大的突破，引起的后续影响也会非常巨大。所以，我主要想围绕着三中全会决定中关于农村土地制度的改革会给整个国家带来什么样的重要的影响谈一点我自己的看法。

　　实际上农村土地制度的改革，尤其涉及到建设用地的改革，经营型建设用地在一定程度下允许它入市，以及农民的住房财产权允许他抵押担保和转让，这个实际上就已经超出了农村的改革范围。对整个国家的土地制度，对很多非农村的人民都会有非常直接的影响。所以，我想就这个问题谈一点自己的不成熟的看法。

　　实际上关于农村土地制度改革已经持续了相当一段时间了，争论很大。那么，各家的看法也都在不断的深入，我相信这些争论还会继续下去。但是，我想在讨论这个问题之前，大家首先需要明确的一个就是到底什么是土地制度，我们要改的是土地制度中的哪一部分，或者是还是整体。那么，所有人都知道，土地制度是一个非常复杂的制度体系。那么，从它的基本内容来看，我想任何一个国家的土地制度最基本的实质性内容至少有两个方面：第一、关于产权权利的制度。第二、关于土地利用的制度。形象的来说，一个是土地的产权制度，一个是土地的利用制度，这两者的对象是不一样的，产权的权利，我想所有的人都清楚，制定这样一个制度是为了保护产权人的合法权力。这条我们的制度中也应当有充分的体现，在以前这个体现是不够的。所以，农村土地的产权制度应当进一步的完善。

　　那么，现在的产权制度大家能看到，农村实行农民集体土地所有制度，这是他的所有制制度。所有制大家都知道，占有、使用、收益和处分。那么，现在《物权法》给予土地经营承包有三项权能，因为宅基地主要让农民盖房给自己使用，所以它没有收益权。当然，随着改革发展的变化，大中城市郊区周边有相当多的城中村，城乡接合部，农民的住房大量的出租也形成了收益。由此，我们土地制度在财权方面还是应当进一步的完善。

　　另外一个就是土地管理，土地管理迄今为止，严格意义上由政府代表社会对土地进行超越所有权的管理，这是历史来讲不到100年的时间。尽管在欧洲16世纪以后陆续有各种各样的关于土地管理的制度，但是真正比较成形，而且在全世界逐步推开是1924年在美国推出的土地分区管理的制度，也就是逐步形成到现在，大家都认可的在土地中有一个必须依据规划来使用，或者政府对土地实行用途管制这样一项制度。那么，这两项制度，产权制度和用途管制制度，应该是任何国家土地制度的核心内容，这两个东西是不能偏颇的。如果发生偏颇，那么一定会造成土地市场和土地使用方面的混乱。

　　那么，我自己感觉到，我们一段时间来关于土地问题的讨论实际上出现了一定的偏颇，就是更多的偏向了土地权利人权利的实现，而忽视了对土地的用途管制。但是，这个结果的出现我想也具有必然性，因为长期以来我们对于土地权利人的权力保障的很不够，甚至很蔑视他。同时对土地权利人的权力，他的土地怎么使用进行管制依据是土地的规划。如果土地的规划制定不公开、不透明、不科学，最终导致结果，土地的规划本身就做的不公平、不公正，那么你的用途管制也可能不为社会所认可。

　　所以，我想一段时间以来出现的对于土地制度改革偏重于去实现土地权利人的权益有它的道理，这个道理就是我们过去在这两方面对土地权利人的权力人不够重视，所以才会出现这样一种情况。但是，无论如何一个完整的土地制度，两边必须平衡，保障权利人的权力和保障用途规划确实实现，这两个东西不能发生偏颇。如果前一个东西发生偏颇，那么大量的权利人的权益得不到实现的话，就不能市场操作。后一个问题得不到实现，同样是灾难性。因此，在讨论土地制度改革的时候，必须首先要明确的要把这两个问题放在同等的位置上。尽管以前出现了一些偏颇，有它的内在的原因，但是，我想我们应该逐渐的趋于理性，把保障权利人权力和实现土地用途管制放到同等的位置上来考虑。

　　第二、什么是土地的用途管制？土地用途管制是依据土地的利用规划实行的一种行政和法律型的管理。也就是不论是谁的土地，都必须按照土地的规划来利用，这一点是不以土地的所有责和他的权利人的权力做转移的，是由社会确定，由政府代表社会实行的一项强制性的制度。那么，这个制度我想大家都知道，它是基于土地是有限的资源，基于土地的利用会产生非常强的外部性，基于土地的利用会影响这个国家民族的长远利益，所以才必须有这样的制度。那么，在以前的讨论中我曾经接触到有人跟我说，你看用途管制这个词就是计划经济的，我说不能这么理解，实际上凡是市场经济发育的更完善的地方，土地的用途管制一定是比我们还要更加严格。在任何地方都这样。实际上土地用途管制主要在两个方面，一个是确定每种土地的用途，它可以用来干什么？另外，对一些特殊的土地权力它也规定谁才能用，这是两个方面。

　　我们看国外的例子来看，大家都知道，比如土地，人地关系问题和我们比较接近的日本，日本一共就有37万平方公里的土地，将近一亿三千万人，应该说人均总的面积比我们还要小。所以，它对土地用途管制是非常看中。但是，它是土地私有的国家，是市场经济的国家。即使是这样，日本的《农地法》最近修改是2009年，当时我跟他们进行过交谈，他说第八版《农地法》的改革有两个方面，一个是由于日本农民严重的老龄化，导致将来后继乏人，所以后来逐步放开对公司企业进行农地经营的限制。09年的日本《农地法》规定公司企业可以到农村租赁土地进行经营，但是仍然规定了任何经营型的公司不能购买农地，可以租赁经营。但是，它对于租赁经营农地的公司还有一系列非常严格的限制，如果违反了这些规定，那么租赁合同将被取消，这种公司也将受到法律和经济方面的追究，具体的我不展开讲。

　　另一方面说这边是放，那边也有严的一面。因为随着日本工业化、城镇化的基本完成，它的农村土地现在和60年代初比大概已经减少了1/3以上。所以，它对现存的农地非常注重，因此，它说既要有宽的一面，也要有严的一面，加强了对农地管理的严格。最主要的严格就是，过去日本农村如果农地用来进行工业性的建设可以不进行审批，现在也得进行审批。第二、在日本的《农地法》引入了《刑法》的内容，那个法律规定农民如果擅自使用自己的农地为自己修建住宅，第一、必须责令拆除，第二、视情况处三年以下有期徒刑以及300万日元以下的罚款，如果在规定的期限内不能拆除，那么处罚要加倍。这个在09年以前日本《农地法》中是没有的，你能看到，它这里对农地的利用，以及对谁能进入农地这个领域都有比较明确的规定。

　　我们国家的台湾省过去的《农地法》基本延续日本过来的，但是2000年的时候，李登辉对台湾的《农地法》做了一个重大的改变，日本《农地法》的制定之初就说农地农业用，农地给农民用，农村的建设用地农民自用，这是一个“三农”的基本原则。那么，2000年的时候台湾修订的《农村发展条例》规定，因为它以前规定农地的买卖只能在农民之间进行，但是2000年规定非农民也可以购买农地，但是只许用来耕作，不能用来建造住房。所以，实际上发生的并不多，但是也有人钻了这个空子，买了农地盖了房，其中非常著名的就是10月份所谓大选中发生的苏嘉全豪华农事案（音译），他在2011年所谓台湾大选的过程中是争取要当副总统的。竞选刚刚开始的时候苏嘉全在农村买了农地，并且建了豪宅，一曝光对他的个人损害就非常大，一直到最后苏嘉全没有办法亲自到电视台宣布，我只能执行法律法规。最后的结果大家都知道，地、房都捐了，大选也没选了。那么，从这个意义上讲，我举人家的例子来说明一下，就是所谓用途管制在农业这个领域，实际上它为了保障弱势群体的农民，保障农业这个弱势产业，不仅仅限制了土地的用途，而且也规定了谁能进入这个领域。台湾的法律现在也是非常清楚，就是农地自然人可以自由买卖，但是司法人就是经营型的法人不得购买农地，仍然是非常清楚的。

　　那么，在我们国家将来怎么样在农村建立一套比较完善的、完整的农村土地的规划，以及按这套规划来进行农村土地的管理，我想是非常重要的。那么，三中全会中提出的这三个方面的改革，我想仅仅是整个农地管理中还是非常细微的一部分，还需要有大量的深入推进，再系统的研究农地制度，到底应该建立一种什么样的规划管理，什么样的制度。

　　最后一点，我想很简单的讲一下，三中全会决定中有两句话是非常吸引人的，也是含金量非常高，大家要认真研究的。第一、要使市场成为配置资源的决定性因素，这是三中全会在理论上对以前的一个重大创新。第二、完善和发展中国的社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力的现代化。我想这两句话确实引用到各个方面都是有非常重大的改革意义的。但是，我自己感觉到，怎么去理解市场对配置资源的决定作用，我自己可能提这么一个问题，至少在土地利用这个领域，至少在农地规划利用这个领域，市场不能够起决定性因素，它只能在用途规划、管制的情况下，在确定的范围内。因为土地是分类的，分类清楚，不跨界使用，使得每一类土地怎么能更好的发挥它的效益的时候市场才能起作用。但是，市场绝不能起作用，包括城市土地大家可能比较好理解，工业、仓储用地，住宅用地，每一类土地都有每一类土地的市场，在这一类分类清楚的过程中应当发挥市场的作用。今年上半年，总体上来讲，我们全国80多个观察城市的地价，按每平方米来算，商贸用地的地价超过6000块钱一平方米，住宅用地的地价接近5000块钱一平方米。所以，怎么在土地利用中既发挥市场的作用，又发挥政府更好的作用，这是必须认识到。

　　最后，怎么推进国家治理体系和治理能力的现代化。就土地来说，我们在相当一段时间之内已经陷入了相当大的混乱。土地的乱局造成了社会上很多的不公现象。那么，对土地治理的这种混乱局面，实际上就表现出至少在土地管理的体系上，以及在土地管理的能力上我们是远远不够的。所以，我想对三中全会这个决定的学习，既要考虑把它提出来的农地改革的三项政策怎么真正落到实处，更要考虑的怎么建立一个符合中国特色社会主义市场制度的农村土地制度，这才是我们将来要进一步深入研究的。

　　最后，我想很多同志也都知道，在三中全会闭幕的那一天，最后一次全体会议决定都已经通过以后，习近平总书记做了非常重要的讲话，他在这个重要的讲话中提出这样一些明确的要求。提到凡属重大的改革政策都必须由中央统一进行部署，地方不能各行其是，更不要一哄而起。同时，他还讲到，这次三中全会决定中的很多改革措施都触及到现行的法律，他针对这个情况说凡属重大的改革都必须与法有据，因此，有的法律要现行进行修改，有些法律还没有进行共识，或者修改法律的条件还不具备的情况下要得到法律的授权，经过法定的程序获得试点的权利，这是对推进土地制度改革非常重要的一个思想，我就谈这点意见。

　　戴小京：谢谢陈锡文主任对土地制度改革问题做的深入的解读。

　　提问：土地制度改革和户籍制度是息息相关的，另外您也提到土地的用途应该是严格控制，那么这次改革农民在哪儿能够真正的得到利益，体现在哪儿？如果用途不变，户籍制度比较难改？它的价值升值，就是同权同价的提议是怎么来实现？

　　陈锡文：这两个都是整个改革中非常大的问题。我刚才讲了土地这两个方面的核心内容都必须得到均衡的重视。那么，现在我刚才讲到的就是社会上为什么会出现更多的关注土地权利人权力，这是土地管制造成的。一定程度上可能也是报应，因为我们过去做的太差。现实来讲，土地管理必须要需要改变，因为各国在土地管理中实际上都重视你的土地利用是不是符合规划，这条应该得到足够的重视。但是，至于规划利用中的土地是属于谁的，这其实是一个次要性的问题。这次提出的农民集体建设用地，当然在一定条件下比如经营型建设用地入市，这个突破了过去建设用地必须转为国有制这样一个制度，提出了允许在社会使用的土地市场中可以进入集体产权的制度，我觉得它主要是提出了这个问题。那么，这也对今后的土地管理制度改革提出了一个重大的思路。就是要把规划做好，而且这个规划要科学，要得到社会的广泛认同。但是，在规划中土地属于谁，这并不是管理者要更多的追究的事，任何人的土地只要按规划使用，就都应当得到认可。

　　那么，从未来的情况看，世界各国都有一定的土地是要通过征收的办法来转变它的用途的。那么，征地制度显然还会有。但是，由于有了集体的土地可以直接进入社会利用的土地市场，那么我们的征地的范围显然就可以逐步的缩小。那么，正是从这个意义上讲，我觉得这一个点的突破，为今后完善土地制度走向土地管理制度的现代化是非常有重大意义的。那么，很多人也意识到，现在农民对征地制度之所以不满，因为他觉得补偿太低。按照《土地管理法》47条的规定，农民土地被征收之后，各项指标合在一起，最高不能超过这块地之前平均年产出的30倍，这样一个水平农民不接受。回过头来要讨论就是如果不改变农民土地的所有权，让它直接入市改变了用途，它会明显的增值，这个增值部分是不是都给农民？我想从世界的经验来看也不可能，它也必须有一部分用于公用设施，有一部分用于更多的其他方面需要考虑的问题。土地制度我觉得非常重要的，尤其是在土地利用性质改变的时候会产生巨大的利益差，这个利益差的用途在哪里？我觉得这是今后土地制度需要考虑的。在现实的情况下，从中国的国情看，至少要有五个阶层要在这个利益中得到比较好的统筹。第一就是政府，比如政府提供公共设施，基础服务。第二、开发土地的这些企业，如果它没有一定的收益，就没有人开发土地，所以你必须保证他有一定的投资报酬。第三、大多市民。它既不是土地的所有者，也不是土地的开发者，更不是土地的管理者。如此而言，远离城市的这些农民，岂不是永远得不到工业化的好处了。怎么把这几个方面的利益关系处理好，这是将来土地关系要追求的目标。所以，一下子要跟农民讲清楚，不是土地能卖多少钱都是你的收益，要兼顾这五方的利益。

　　第二个你刚才讲到的户籍制度，户籍制度本来就是一个人口管理的手段，但是现在由于过去的体制原因，户籍制度上附加了太多的别的因素，特别是附加了太多的社会福利，社会保障等等的东西。那么，前提条件要具备条件的时候，逐步把它剥离，剥离到城乡户籍之间并不存在多大差异，这是一个技术性的问题。而真正要解决它的问题，我想是要给居住在各个方面的，无论是在大城市，还是小城市，或者在农村，无论在中心地区还是边远地区的居民都能给他提供相近的基本公共服务的这样一个背景。那么，人们才不会把这个户籍制度看得过重。如果你仍然把所有的这些福利，这些保障都集中在大中城市的户籍户口上头，所有人都要来追求这个东西。而我想我们这个国家大概从大中城市的发展趋势来看，人口好像会增加，但是你不可能把全国所有的农民都弄到大中城市来。因此，要想让人口有一个合理的分布，除了产业要有合理分布之外，最重要的是在国土之内实现基本公共服务的均等化。

　　戴小京：再次感谢陈锡文跟我们分享。