【导读】17个地区推出省级深化户籍制度改革实施意见，居住证制度可能成为标配。经济之声《央广财经评论》本期观点：深化户籍制度改革，不能搞“模糊处理”。

　　央广网北京6月10日消息 据经济之声《央广财经评论》报道,户籍制度改革一直是老百姓最关心的话题。而眼下，这一改革的“地方版”正在加速出台。最新的数据是，全国31个省区市中，截至目前已有17个地区推出了省级深化户籍制度改革的实施意见。除此之外，北京、上海、重庆、广东、内蒙古等地也已明确，今年将出台户籍改革文件。

　　在已出台的17个“地方版”户籍制度改革实施意见中，几乎所有省份都提出了建立居住证制度，取消农业和非农业户口的性质区分，以及细化落户政策等。更有多个地方提出了具体实施的时间表。然而值得注意的是，在已经出台的“地方版”户改意见中，对于农民原有的土地承包经营权、宅基地使用权该如何保障，各地目前还没有统一的解决方案，即使涉及到的表述上也相对模糊。

　　户籍改革是一个牵一发而动全身的系统工程，必须与相关制度改革统筹推进。尽管解决了农业人口进城落户的问题，可土地是农民的命根子，这个问题不解决，就不能消除农民的后顾之忧，户籍改革将会举步维艰。因此深化户籍制度改革，不能搞“模糊处理”。改革必须与经济、社会发展水平和城市综合承受能力相适应和相协调，与配套制度的改革相协调。

　　根据十八届三中全会有关“加快户籍制度改革”的部署，到2020年，我国要实现城乡统一的新型户籍制度。眼下距离改革时间表还剩下5年，改革的进程如何继续推进？这17个地区公布的改革方案共同点是都明确要推进居住证制度，也就是居住证制度将成为改革的标配，居住证制度该怎样理解？如果有了居住证，户口是否还需要？两者的关系又是什么？

　　在中国社科院人口与劳动经济研究所所长张车伟看来，居住证制度应是户籍制度改革当中的一项重要的制度改革，也是户籍制度改革路线图中的一个关键环节。居住证制度实际上还不是户口，而是鉴于当地户口和过去户口之间的一个状态，而且这种制度是连接你成为本地户口或成为当地户口过程中的一个重要环节。在获得这样的一个居住证以后，再满足一定的条件以后才能拥有当地的户口。按照国家现在的设计，现在户籍制度改革的时间表和路线图很明确，实际上就是通过居住证的措施，逐步形成一种新型的户籍制度。在此制度最终完成之前，居住证十分有意义。最终我国的户口可能会消失，而取代户口的便是是居住证，当居住证和本地户口享受的公共服务一样，实际上户口就不需要了。

　　居住证制度目前已经开始在一些超大城市进行试点，但是有人认为居住证制度伴随着各种条件和门槛，例如住所、工作年限以及缴纳的社保记录等等，伴随着这样的附加条件，落户其实并不容易。居住证制度究竟如何才让老百姓感觉到实惠和方便呢？即便相应的条件已经符合，但是有些单位有名额限制，符合条件的人很多，但是可以办证的比例却非常小。

　　针对这一疑问，张车伟分析，现在的居住证制度，按照中央去年底发布的户籍制度改革的文件，居住证的门槛已经是降到很低。应该是只要在当地有稳定的工作和住所，以及居住半年以上就应该符合获得居住证的条件。但是拿到居住证以后，关于能否获得当地户口，还需经过一定的门槛并满足很严格的条件。关于限制名额这一问题，他还指出，这可能是因为各地的政府在这个问题上并没有完全落实中央的精神，或者在实施的过程当中又设计了一些技术性的壁垒，而这个恰巧是目前户籍制度改革当中的一些难点或是障碍。按照中央的政策，获得居住证并非难事。因为居住证和本地户口不一样，它们所享受的公共服务也不一样，实际上这会对当地政府造成一定的压力，但这个压力应该是可以克服的。

　　事实上，在一些特大城市的试点，门槛会相应提高，但是在一些中小城市，门槛非但没有提高，反而相对较低。未来如果进一步在超大城市推进户改，是否会遇到较多的难处？张车伟认为，中小城市不应该有门槛，因为在中小城市，按照户籍制度改革的设计，实际上居住证都不是十分需要。在一些中小城市内，直接获得当地户口并不存在很大压力。但是在一些特大城市，居住证的办理和户籍制度的改革难度可能较大。在一些二线城市，居住证可能也是必要的，但是压力不会太大。目前，推进居住证制度是现在户籍制度改革中最重要的一个环节。因为对于大多数人，极少数人可以有条件获得北京或上海的户口。在获得之前，持居住证也可以享受到相应的公共服务，也解决了外来人口的很多问题。至于是否能获得当地户口，户籍制度改革还有一个设计叫“积分入户”，这在很多城市已经在开始试点，特别在广东、上海已经试点了很长时间。通过积分入获得当地户口的人员数量在特大城市还是较少，而居住证则可以在今后相当长的时间里，成为为这些外来人口提供公共服务的一个载体。

　　从目前已经公布的户改意见中可以发现，对于农民原有的土地承包经营权、宅基地使用权该如何保障，各地目前还没有统一的解决方案，表述上也相对模糊。为什么会做这样的处理？土地的问题应该如何来解决？

　　在张车伟看来，真正的户籍制度改革更难的不是在城市，恰恰是在农村。农村的土地是承包的经营权，宅基地的权力，还有很多地方是集体经济的财产的收益权，这也就是所谓的农村三权的问题。虽然在国家的户籍制度改革的意见中，有明确的表述，即便拿到城市的户口，也不应影响在农村的三权的相关权益。但是如何能做到不影响，确实是十分困难的问题。各地的情况也有所不同，同样的方法无法适用于不同的地方。要解决这个问题，各地方还是需要不断探索，不断实践。因为它确实涉及到的人数多，情况也十分复杂。

　　关于户籍改革制度的改革措施，其他专家也表达了他们的看法。中国社科院副院长蔡昉认为，未来新型城镇化是以户籍制度改革为核心的城镇化。他赞成仍然要继续保持改革的渐进性。但渐进性不是拖延，而是必须要有时间表、路线图和军令状。现在特大型城市推进户籍改革，确实遇到人口密集、环境问题、交通堵塞问题，甚至可能有贫民窟等问题，少数几个特大城市或许应该特殊施策。但是，要严格界定哪些城市户籍制度改革应该慎重，不能把这个范围过分扩大。

　　北京理工大学教授胡星斗分析，城市越大，人口聚集产生的经济效率就越高。所谓的“城市病”是治理能力的问题，与城市规模没有关系。目前中国的大城市数量并不多，相对于13亿多的人口基数来说，中国只有北上广深等几个大城市。日本只有1亿多人口，就有东京、大阪等多个大都市，过去强调就地转移人口、就地就业、发展小城镇，大城市好像由于人满为患就不宜发展，这是一种偏见。

　　经济之声特约评论员、中国社科院农村发展研究所研究员李国祥认为，土地涉及多方利益，是户籍改革的一大难点。本轮户籍改革的一大原则是，国家不提倡户籍政策和农民的土地权益挂钩，并反对强行剥夺农民的土地权利。所以地方在出台文件时为了稳定户改和土地两者之间的关系，更多采用的是“模糊”的处理方式。严格意义上来说，这比统一出台一个全国性的土地处置方式要合理一些。