【导读】财政部发文明确专项债券由各地按照市场化原则自发自还，投资者自担风险。经济之声《央广财经评论》本期观点：放开发债权，地方政府要负起责任量力而行。

　　央广网财经北京4月8日消息 据经济之声《央广财经评论》报道，按照年初的预算报告，今年将安排1000亿元地方政府专项债券。为规范这类债券的发行，财政部昨天发布了《地方政府专项债券发行管理暂行办法》。

　　所谓地方政府专项债券，是指省、自治区、直辖市政府为有一定收益的公益性项目发行的、约定一定期限内以公益性项目对应的政府性基金或专项收入还本付息的政府债券，专项债券期限分为1年、2年、3年、5年、7年和10年，但7年和10年期债券的合计发行规模不超过专项债券全年发行规模的50%。各地按照市场化原则自发自还，遵循公开、公平、公正的原则，发行和偿还主体都是地方政府。投资者对披露信息进行独立分析，独立判断专项债券的投资价值，自行承担投资风险。

　　专项债券由地方政府自发自还，又必须做到“有借有还、再借不难”，全国政协委员、瑞华会计师事务所管理合伙人张连起说，这意味着在发债的环节，地方政府必须量力而为、言出必行。

　　张连起：它体现了“开前门堵后门”原则，财政不可能为这个地方政府性专项债券去兜底，通过完善债券的融资机制，给地方政府提供建设项目的融资平台，控制和化解地方政府性债务风险。因为我们知道原来地方政府通过地方融资平台融来的资金，有的是有公益性的，有的是非公益性的，有的是未来有收入的，或者是有基金的，有的是没有的，都一股脑形成了重大风险，就是由政府来兜底。这一次已经明确规定，专项债券的发行，要有单向政府资金或者专项收入为偿贷来源，这就明确就把地方政府债务风险管理的信息披露信用评级等纳入一体化这样一个管理模式。

　　专项债券主要用于有一定收益的公益性项目，在张连起看来，公益性项目引入专项债券，最直接的好处就是更广泛地吸纳社会资金，作用于公共服务。

　　张连起：新的预算法之前就是地方政府没有融资渠道，只能靠一个融资平台，通过这个资产，比如说地方政府持有的一些资产，进行抵押或者是进行资产证券化来发债。现在新的预算法规定以后，根据这个办法，一方面拓展了举债融资的渠道，完善举债融资的机制，另外一方面深化控制和化解地方政府性债务风险，这个解决目前地方政府在做公益性项目的资金来源问题。

　　而投资者自担风险，意味着发债资金用在什么地方、偿债资金从哪儿来等等，政府必须做到让这些信息公开透明。特别是开展专项债券信用评级，为社会提供了更为综合、直观的评价，便于投资者比较选择。张连起认为，政府的责任主体更加清晰、明确。

　　张连起：地方政府不仅仅有发债条件，同时还要及时披露这些基本信息，还要披露财政经济的运行情况，募投项目最近的收入或者是基金的风险以及投资者购买决策和其他信息，信息披露更透明，跟债务对应的专项收入或者政府性基金一对一更加锁定，还有就是对一些偿债期内一些重要情况，重要信息及时披露，不能有虚假记载，污染型的陈述或者重大遗漏。

　　关于财政部发文明确专项债券由各地按照市场化原则自发自还，投资者自担风险，经济之声特约评论员代鹏对此作出解读。

　　经济之声：财政部网站昨天公布《地方政府专项债券发行管理暂行办法》，这意味着，地方政府的一般债券和专项债券的发行管理文件都已经出台，为今年1.6万亿元的地方政府债券发行工作铺平了道路。首先请您梳理一下，这次公布的办法有哪些突出的亮点？

　　代鹏：这里面有这么几个方面，第一个方面反映了地方专项的债务，纳入到政府的专项基金进行相应的对应，也就是说我在发债的时候，由财政进行一个总体性的兜底，现在来看这个债务的发行有一个固定的收付来源，一方面有收入和支出两条线，另外一方面，收入来源保证这个债务本身有自偿性。第二它是一种债券的形式，这种债券形式实际上就使得它必须纳入到一个标准化的程序当中，第三，这次相对来说核定的这个总体债券发行，它是在省一级的财政，也就是说包括市县在内，它要发行必须通过省一级财政来完成，而省一级的财政总发行规模也由财政部来进行总体把握。

　　所以在这一次我们来看，虽然我们制定了专项的发行办法，但是总体上来看还带有一定的尝试性。换句话说，实际上未来发行的专项债券相应规模，总体上来说，远远低于我们支付能力的安全线。所以在这种情况下，专项债券在这一次发行过程当中，总体上很安全。从另一个方面来看，财政部也特别提出来，在发行这次专项债券的时候，鼓励尽可能扩大相对的投资者，这样的投资者既包括住房公积金，包括社保基金，包括企业年金、政府年金，包括保险公司，未来可能还会拓展到广大的普通个体投资者，这实际上使得整个金融改革进一步深化，也给整个地方社会经济发展纳入了更多的资金来源，使得更多的沉睡资金进入高效运行的状态，能够比较有效的缓解目前由于公共支出相对于整体的社会融资的这样一个紧张的状态，所以它对经济是一个利好。

　　经济之声：个人投资者有没有可能成为政府的债主？

　　代鹏：个人投资者成为政府的债主应该说是一个指日可待的问题，我们大量的储蓄掌握在个人投资者手中，中国金融市场长期发展，投资者可投资的产品相对来说有限，如果政府债券尤其是地方政府的专项债券，未来大规模铺开以后，个人投资者未来进入这个债券市场可能更便利。但是从目前来看，由于每一个债券在每一个省发行的数量相对有限，在这种情况下短期内大规模向个人投资者铺开，可能在成本和整个的综合收益方面来说，还有一个不断尝试和认知的过程。

　　经济之声：地方专项债鼓励投资者多元化，那么刚才列举的一系列投资者中，预计哪些将会成为专项债券的主要投资者？

　　代鹏：目前来看，首先应该是社保基金，它相对来说需要一些投资产品，需要具有相对稳定的收益。同时这个专项债券目前来说，规定发行的期限也可能比较适合相对中期的投资者，这些中期投资者，可能包括一些企业年金，和政府年金，这里面需要注意一个方面，就是它的投资者最主要的是考虑到它的风险和收益相对应的关系。而我们目前发行这个债券，总体来看，它是按照相对固定利率的记账式利息的计付方式，所以从目前来看，从中期、和中短期来看，社保资金和企业年金会成为它的首批投资者，从未来来看会逐渐铺开。

　　经济之声：前面我们听到了全国政协委员、瑞华会计师事务所管理合伙人张连起的观点，主要说的是在发债的环节，地方政府务必做到公开、公平、公正。那么，在偿债方面，要还得上债务，提高偿债能力也是关键的一环。政府自发自还，难度大不大？对政府提高财务管理能力提出了什么要求？

　　代鹏：我们以前非常习惯于把政府的债务放在一个大盘子里面通盘去考虑，它这一次亮点就是我们要考虑它这个专项基金用于公益性的，同时有固定收益的项目。这个实际上就对政府提出了两个方面的考验，第一个方面的考验就是在举办相对公益项目的时候，在使用这个专项的债务来源支出这个收入的时候，必须要进行相应的成本核算，这对整个政府的预算决策能力和评估能力提出了非常高的要求；从另外一个方面来看，它又使得我们这样一个支出在政府基金内进行一个相对的闭环循环。

　　其他观点：

　　中国社科院财经战略研究院财政研究室主任杨志勇说，办法将规范政府直接负有偿还责任的债务发行。因为专项债务直接对准项目，基本上可将其视为市政债。发债期限比较灵活，金融产品的期限结构多元化不仅便利投资者，对还款的地方政府来说，也能够根据资金情况来决定发债期限，实现成本最小化。

　　财政部财科所研究员赵全厚说，以前地方政府融资很多项目以商业银行信贷为主，也包括表外业务的影子银行，这些都是受储蓄制约的。融资平台风险大，也是因为银行“短平快”的特点。这次尽可能让机构投资者购买，鼓励中长期资本投资政府债券，能够保证在5到10年之内，和较长期的项目建设进行期限匹配。积极利用中长期资本是《办法》的一个亮点。

　　中诚信国际认为，我国地方政府债券的顶层设计框架已经基本搭建完成，这将为未来省级地方政府构建高效和便捷的融资通道打下坚实的基础。未来，一般债券和专项债券可能将成为我国地方政府融资的主要形式。鉴于地方债务甄别后的存量较大，未来几年内，专项债券的规模可能将远远高于一般债券，这将为地方存量债务置换提供重要的替代工具和风险化解渠道。