——基于四川彭州“民心通”工程的思考

　　我国于2008年开始实施的《中华人民共和国政府信息公开条例》，第一次以法律的形式规定了政府信息公开的法定义务。经过几年的实践，虽然我国的政府信息公开深度和广度都有了很大的改进，但也一直存在着“政府公开的信息公众不关心，而公众关心的政务信息政府又不愿公开”的尴尬局面。而彭州的民心通工程则为基层信息公开树立了一个很好的标本。所谓“民心通”工程就是利用电脑、手机和网络等信息化手段，构筑的一个涵盖各部门、各镇、各村（社区）服务群众的工作平台，或者说一个虚拟的电子政府。而由于这个工作平台对所有的公众都是开放的，他们利用手机或电脑可以随时进入并获取关注的的相关信息，因此这个平台所实现的信息公开已经不仅仅是基层组织有关法律、法规、政策等资料的公开，也是基层行政管理过程的公开，基层权力运行的每一步都将在网络上留下痕迹，使基层组织就像一个透明的金鱼缸，运行于缸中每条鱼的行为都是公开和透明的，真正实现了让“权力在阳光下运行”。在提高国家治理能力和治理体现现代化的大背景下，这样的信息公开不仅是践行《政府信息公开条例》的要求，更是实现社会良好治理的一个保证。这是四川彭州民心通工程给本人的一个重要启示。因为，所谓社会的良好治理，在我看来就是一种建立在公众参与，以及由于这种参与而产生的政府与公众互相信任基础上的一种民主、公开、高效的治理状态。而这样一种治理状态的实现则必须以信息的公开和透明为保证。这是因为：

　　一、信息公开是基层民主治理的前提。列宁曾经说过“没有公开性而谈民主是很可笑的” 。1966年美国颁布《信息自由法》时，其司法部长克拉克也说：“如果一个政府真正是民有、民享、民治的政府的话，人们必须能够详细的知道政府的行动，没有什么东西比秘密更能损害民主。公民没有了解情况，所谓的民治，所谓的公众最大限度地参与国家事务只能是一句空话。” 应该说，这段话非常清晰地界定了信息公开与民主治理的关系。即信息公开是民主治理的前提，没有信息的公开，民主治理是根本不可能的。只有信息公开了，公众才知道政府做了什么，为什么这么做？而只有公众知道政府做了什么，为什么要这么做之后，才能参与到对公共事务管理之中，也才能对政府行为进行评议、监督。相反，如果政府行政依然实施暗箱操作，公众根本就不知道政府干了什么以及这么干原因，公众也根本无从监督和参与，所谓的民主治理自然也只能是一句空话。从上世纪80年代起，我国基层民主治理就开始了卓有成效的探索，也取得了很大的成绩，但问题也不容忽视，比如公众参与意识不强、参与质量不高、大量的贿选和腐败，以至于有人开始怀疑基层自主治理的意义。而在我看来这些问题的一个重要症结就在于信息的不公开。正是由于信息的不公开，导致了公众不知道该如何参与，因而导致了公众参与意识不强；也由于信息不公开，公众很难得到有价值的信息，这就导致了公众参与的质量不高；同样因为我们的基层自治中有限的公开主要只停留在选举环节，而在之后的决策、执行和监督等管理环节中则更多还是按照传统官僚制体制所习惯的封闭式管理模式进行，村民基本无从知晓村两委的决策依据、决策意图以及执行情况，导致了有些人愿意以贿选等方式获取领导职位，之后再以近乎封闭的管理模式来为自己谋利。现实基层自治中出现的因买地、三资（资产、资金、资源）等产生的纠纷以及腐败行为，也大都是由这些行为的不透明引起的。很显然，要想真正实现村民自治，所有管理环节不管是决策、执行还是监督和评估都应该向作为自治主体的公民开放信息，一旦实现这种全过程的公开，则即便有人通过贿选获取领导地位，在之后的管理环节中，他也会因为公众的全程参与和监督而无法实现自利的目的，这样不仅能防止在土地及一些资金管理中的腐败行为，也可以抑制他们贿选的冲动。而彭州的“民心通”工程就很好地保障了基层管理从议事、到执行、到监督等环节的全公开。他们通过“六步”工作法，从项目确定到项目验收，村民可以全程参与、全程监督。而公众的这种民主治理行为则是良好社会治理的保障。

　　二、信息公开可以保障公民知情权的实现。在罗伯特.达尔看来“充分的知情权是民主的五大标准之一”。　而公民要想真正享有知情权，就必须实施信息公开；否则公民的知情权就是一句空话。这也正如孟德斯鸠所言“单有知情权，而没有信息公开的法律制度，知情权就会落空” 。只有信息公开在前，公众才有知晓的机会，法律所规定的知情的权利才能得到实现。相反，虽然法律赋予了公众知晓政府信息的权利，但政府信息却不予公开，公众自然就没有知晓的机会，那么法律所规定的知情权也就成了一个空头支票。其实，在我国《政务信息公开条例》实施之前公众对政务政务信息的知情权就处于这样的状况。因为，我国宪法明确规定“中华人民共和国一切权力属于人民”，“人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务”。由此可以推断，公众是有权利知晓政府信息的。但由于没有具体的法律性规定，基于管理效率、对公众的不信任以及政府神秘的天性，各级政府总是习惯性地选择信息的不公开。因为，在官僚们看来，公众是非专业的，因此其参与只会降低行政效率，只有他们这些官僚才拥有专业知识和专门技能，因此由他们来进行管理才是最有效率的。至于神秘性，则是官僚们的天性。正如马克思所说“官僚机构的普遍特征是秘密，是神秘。保守这种秘密在官僚界内部靠的是等级组织，对于外界则靠那种闭关自守的社会性质。” 由此可以看出，基于官僚机构的普遍心理和特性，没有法律的强制性规定，他们是不会自动选择信息公开的。也正是基于这样的现实，各国才以法的形式强制性地规定了政府信息公开的义务。而彭州的“民心通”工程则借助现代信息技术，以虚拟的电子政府的方式将基层组织的所有信息和办事流程完全晾晒在网络上，可以说是真正实现了信息的全公开，因此也真正保障了公众的知情权。而公众的知情权则是社会良好治理的一个基础或前提。

　　三、信息公开可以约束权力进而遏制腐败。阳光是最好的防腐剂，就是因为所有腐败行为都是私下的、见不得光的暗箱交易。而信息公开就像一道阳光，让政府获取和产生的所有信息都公之于众之后，公众就可以凭借一个完整的信息链条监督政府的行权行为，也可以从信息的分析、研究和比较中获取对政府行权行为的评价，进而向公权力施加压力，并遏制可能的腐败。彭州的这个“民心通”工程对基层行权信息的公开程度，更为开放和公开。他们不仅可以做到基层组织获取和产生的信息都可以公开，更借助现代科技手段，利用手机对那些公众更为关注的资金使用行为进行GPS定位和现场录音录像取证、购物清单及与之相符的发票等，让基层组织的每一次花费都留下明确痕迹和相应的佐证信息，而这所有的信息公众都可以通过网络自由查询。比如他们在村公共资金的使用过程中，不仅每一笔资金的使用都有使用者的签名，还必须附有该笔资金的使用用途，如果是购买物品则必须有发票和购物清单。这样的公开，可以让所有的私下和幕后交易无所遁形，让所有的公权私用行为寸步难行，因此其对腐败的遏制作用是非常显现的。而腐败显然和良好的社会治理无法兼容，因此对腐败的遏制就是良好社会治理的重要内容。

　　四、信息公开可以提升政府公信力和执行力。这几年，我国各级政府尤其是基层政府的公信力急剧下降，不仅严重影响了政府的形象，也阻碍了政府执行力。在很多时候，我们的老百姓竟成了“老不信”。无论我们的基层政府说什么，他们都习惯性地表述怀疑，哪怕是对他们有利的事情，他们也不会轻易相信。这种怀疑基于公众的弱势地位而言本来就是公众的一种本能反应，因为在个体的公众和拥有一定公共权力的政府之间，公众天然处于弱势地位，而在信息不公开的情况下，当公众不能亲自检验政府的每一次行权都是基于公共利益的时候，他们在理性思维的心理驱使下，总是自觉不自觉地产生对行权者的怀疑。更何况，在传统官僚制的封闭式管理模式中，由于违法成本较低，确实存在着一些政府工作人员以权谋私、权钱交易等违背公共利益的行为。当越来越多的这些行为事后被公众知晓后，处于弱势地位的公众就很容易产生一种自我防备心理，而习惯性地选择不再相信政府。信息公开则有助于消除这些怀疑。因为，当他们希望得到的信息都是公开的时候，他们就可以以此检验政府的言行，如若他们在这种检验中得出政府所言与所行确实一致，政府确实是为了公共利益而不是部门利益或私利的结果，他们就会相信政府。而无数次的相信之后，也可以产生一种习惯性的信任。彭州的“民心通”工程在提升基层组织的公信力方面就取得了很好的效果。“民心通”不仅通过全程的基层组织行权信息的公开，获得了公众的普遍信任。而且还专门设置了“有话要说”模块。通过这个模块公众可以随时将自己的诉求、意见、询问、质询等，进行文字、音频和视频反应，系统则会自动以电子监察形式督促相关部门为他答疑解惑，化解质疑。这也是彭州的民心通工程给本人留下的深刻印象。在赴彭州调研过程中，多位村两委干部都十分动情地说，“民心通工程还了他们清白”。其中双埝村的一位村主任说的最为直白：“我们以前也是这么为村民服务，但村民总是不相信，总觉得我们这些干部占了大便宜。现在有了民心通工程，我们做的所有事情特别是所有资金的使用，村民都可以通过网络查询和监督，村民终于相信我们了，终于还了我们这些干部的清白”。这或许也是他们为什么将此工程称之为“民心通”工程的原因吧。而一旦这种信任建立起来，不仅政府的公信力可以得到提升，政府与公民之间的信任关系也可以建立了起来，而政府与公民官民之间的信任则可以大大提升政府的执行力。因为，政府的管理毕竟是对公共事务的管理，政府的所有管理行为都必须借助于公众的认可和支持，才能真正执行下去，落到实处。而政府与公众之间的相互信任就是公众理解和支持政府的重要保证。而这种建立在政府与公众之间相互信任基础上的公开、高效的管理就是良好社会治理的状态。

　　由此可见，政府信息的公开不仅为良好社会治理提供了前提和保障，也促成了良好社会治理状态的达成，也是从这个意义上笔者提出信息公开是社会实现良好治理的保证。党的十八大报告指出“保障人民知情权、参与权、表达权和监督权，是权力正确运行的重要保证。推进权力运行公开化、规范化，完善党务公开、政务公开、司法公开和各领域办事公开制度，让人民监督权力，让权力在阳光下运行”。十八届三中全会也再次强调“让人民监督权力，让权力在阳光下运行”，并进一步提出要“推行新提任领导干部有关事项公开制度试点”，“国有企业财务预算等重大信息公开”，“党务、政务和各领域办事公开制度”，“推进决策公开、管理公开、服务公开、结果公开”，“推进审判公开、检务公开，录制并保留全程庭审资料”，“推动公开法院生效裁判文书”等等具体的政府信息公开要求。说明继续扩大政府信息公开的深度和广度将是我国行政体制改革的一个重要内容，也是实现社会良好治理的必经之路。

　　彭州的“民心通”工程应该说就是一个践行这种精神的改革实践，而这样一种改革实践也确实达到了良好的社会治理之结果。只是彭州的民心通工程目前还主要是对基层村（社区）事务的公开，这不能不说是一个局限，因此也真诚希望这样的治理模式能够进一步提升到市属各职能部门、乡镇以及其他一些公用事业单位。同时，还要进一步规范权力配置和行政流程。如此，其改革经验将更有价值。（中央党校政法教研部公共管理教研室副主任 副教授 井敏）

　　注：

　　1、《列宁全集》第五卷，人民出版社，1972年版，第448页。

　　2、转引自Stein,Mitchel and Mezines, Administration Law,1991,v.2,附录7A3.

　　3、罗伯特.达尔：《论民主》，商务印书馆，1999年版，第136页。

　　4、孟德斯鸠：《论法的精神》，商务印书馆，1982年第152页。

　　5、《马克斯恩格斯选集》第一卷，人民出版，1956年，第302页