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在经济社会发展新阶段，农业的多种功能日益凸现，农业的基础作用日益彰显。党的十七大报告提出：“加强农村基础设施建设。”2008年中央一号文件在分析农业农村发展取得进展和正在经历的深刻变化的基础上，提出了当前和今后一个时期农业农村工作的总体要求，阐述了如何加快构建强化农业基础的长效机制，作出了“三个明显”、“三个调整”和“四个增加”的重要部署。刚刚结束的十七届三中全会也对加强农业基础设施建设提出了具体要求。这些重要精神共同形成了新时期加强“三农”工作的政策体系，必将对夯实农业基础、建设社会主义新农村，形成城乡经济社会发展一体化新格局产生积极影响。
党的十六届五中全会提出建设社会主义新农村任务，标志着我国在总体上已进入“以工促农、以城带乡”的发展阶段，要求必须适应经济社会发展新阶段的要求，实行“工业反哺农业、城市支持农村”的方针，按照“多予、少取、放活”的政策导向，发动各类社会资源支持农村建设，增加对农业和农业基础设施的投入，切实减轻农民负担，让农民休养生息，并直接增加农民收入。根据新农村建设的二十字方针要求，基础设施建设成为首要任务。加强基础设施建设，不但可以增强农业的综合生产能力、增加农民的就业机会和收入，让占人口绝大多数的农民参与经济发展过程，分享发展成果，使农村居民和城市居民享受同等的国民待遇，缩小城乡差距，还可以扩大内需，为经济社会发展带来新的动力。
在加大对农业基础设施投入的同时，不可忽视的是供给方式的创新。因为，从现阶段看，农业基础设施建设和管理体制，尤其是供给方式，总体上处于不适应状态。从供给模式看，大部分地区农业基础设施供给仍是以村集体和财政投资为主，对农民进行的制度外筹资成为农业基础设施供给的主要资金来源，没有充分发挥市场化供给方式的作用，而且供给结构不平衡，供给效率和产品质量还有待提高。显然，这样的供给水平和供给方式与建设社会主义新农村的战略部署，充分满足农村、农业和农民发展需求的要求是不相适应的，供给与需求是相矛盾的。因此，迫切需要进行农业基础设施供给方式的创新，加大农业基础设施的供给力度。
近年来，我省紧紧抓住建设社会主义新农村的契机，以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，全面贯彻落实科学发展观，围绕海峡西岸经济区和社会主义新农村建设，坚持“以工促农、以城带乡”战略要求，实行“工业反哺农业、城市支持农村”方针，按照“多予、少取、放活”的政策导向，发动各类社会资源支持农村建设，增加对农业和农业基础设施的投入，并取得了一定成就，尤其在交通通讯、农村水利设施和农业科技推广方面得到较好发展，在一定程度上满足了现代农业生产的要求。我省农业基础设施建设的发展，在一定程度上强化了基础设施对农村经济社会的支撑和引导作用，加快城市基础设施向农村延伸，切实改善了农村生产生活条件，为发展农业，繁荣农村经济，推进城镇化进程，全面建设社会主义新农村提供了基础保障。
福建是一个多山的省份，耕地面积严重不足，原本不多的耕地正在为城市化与工业化所侵占，人均耕地面积有进一步减少的趋向，使得本地农民不得不转向其他行业，对农业生产条件和设施的投资也就不多，农业机械和设备拥有量很少。此外，由于长期以来实行“农业支持工业”的发展战略，导致国家对农业产业投入严重不足，部分农村地区的农业基础设施供给总量不足，供给结构不甚合理，具体体现在如下几个方面：
供给结构不合理。近年来，我国实施积极的财政政策，增加了农村电网改造、公路建设、广播电视转播等方面的投入，但农民急需的农村水利设施建设和维护等至今是基础设施供给中的“盲点”，农业基础设施的供给结构出现失衡现象。
各级政府供给权责不对称。经过几轮体制改革，基层政府在农业基础设施建设方面承担着很大的投资供给责任，而随着农村税费改革的推进，县乡基层政府在制度外获得资源的空间大为缩小，基层政府财政更显紧张，在缺乏上级财政转移支付的情况下，某些地方政府对农业基础设施的供给将减少或取消。
市场化供给水平低，资金来源渠道单一。农业基础设施具有投资金额大、风险高、收益较低等特点，加上当前我国基础设施的投融资体制限制过多，造成投融资渠道单一、市场化供给水平低，难以通过项目融资的形式引入民间资本，少有采用诸如BOT或公私合作伙伴（PPP）等市场手段参与基础设施的投资、建设与运营的。因此，在政府投入不足的情况下，农业基础设施建设的筹资渠道就显得十分单一，大部分村集体承担着基础设施建设投资的主要责任，使得农业基础设施建设投资增长对村社自筹资金的依存度偏高，
地区供给水平差异较大。我省各地由于地理位置、自然禀赋、历史条件、社会资源和村组织力量等方面存在较大差异，经济和社会发展不平衡，各村依靠自身筹集到的资金存在较大差距，必然出现不同地区乃至同一地区不同村社基础设施供给的不平衡。市场经济发达、乡镇企业多、侨资或社会捐赠资金多的沿海县市，村集体能够筹集到更多的资金用于基础设施建设，而其他资源条件落后，交通不便，政府财政收入不足，村集体资产规模小、收入少，基础设施供给自然呈现短缺的状况。
为此，当前我省迫切需要进行农业基础设施供给方式创新，构建多层次的供给体系，由以国家财政投入和集体为主的单一的投资方式，转变为以国家财政投入为导向、金融信贷部门资金作支持、民间资本积极参与、农村集体和农民个人共同承担的多元化投资结构，同时，建立民主的供给决策机制，完善资金管理机制和激励约束机制。
一是创新农业基础设施供给主体体系。大部分农业基础设施属于公共产品的范畴，具有公共产品或准公共产品的属性，在消费上具有非排他性和（或）非竞争性的特征。因此，可以根据不同程度的公共特性，以全面建设与改善农业生产的物质和社会条件为目的，以追求供给效率最大化为原则，将农业基础设施划分为若干层次，并选择合适的供给主体，同时界定各类主体在各层次基础设施供给上的功能作用和主要责任，全面促进新型投融资机制的创新：属全国性的农业基础设施由中央政府供给；属地方性纯公共产品性质的农业基础设施，由地方政府供给；具有外溢性的地方性纯公共产品性质的农业基础设施，由中央政府和地方政府或各个受益的地方政府共同提供；属于地方性准公共产品性质的农业基础设施，既可以由地方政府供给，也可以由市场供给。
二是创新农业基础设施供给空间安排。相对于需求的巨大缺口而言，当前我省经济发展尚未具备大规模全面投资建设农业基础设施的条件，农业基础设施投资在未来一定时期内还较为紧缺。因此，必须合理安排，按照效率优先、轻重有别的原则，让有限的资源发挥出最大效用。其中关键的一点，便是对基础设施投建区域顺序有个合理科学的安排，根据我省不同区域农村的基础条件和未来发展规划，可在空间范围上分成三种类别，即近城郊农村、边远农村和介于二者之间的农村，并对这三类农村的基础设施投资建设区别对待。介于近城郊农村、边远农村之间的农村，是当前有限资源投放的主要对象。这是因为，一方面，这类农村具有相对较好的基础条件，投资成本无须太大，而且效果较好；另一方面，将这类农村作为有限资源投放的主要对象，对于推进农村城镇化，承接城市辐射，带动边远农村发展具有重要的现实意义。
三是创新农业基础设施建设筹资渠道结构。从理论上说，农业基础设施发展的资金筹集可以而且也应该是多样化的，除了政府应该加大对农业基础设施供给外，市场化筹资渠道以及符合我省实际情况的其他渠道也应该积极拓展和完善，并不断制度化，形成多渠道供给格局。例如，可以通过项目融资方式，如BOT或公私合作模式（PPP），引入民间资本；也可以引导农业龙头企业投资建设相关的基础设施，如水利、灌溉设施，田间道路修缮等；引导城市工业向农村扩散项目，以项目带动基础设施建设。还可以发挥各地特殊的资源优势，拓宽筹资渠道，如侨胞、知青返乡投资发展。
四是创新农业基础设施供给决策机制。现行农业基础设施供给的“自上而下”决策机制是导致农业基础设施供求结构失衡，供给效率低下的重要原因。因此，必须改变这种由辖区外部变量决定辖区内部公共产品供给的决策机制，建立由辖区内部需求决定的公共产品供给决策机制。对于涉及需要农民负担的资金，必须由村民委员会提交村民代表大会讨论决定，再确定该项目应需要的资金，向农民下达收费任务。
（作者许文兴为福建农林大学教授、博导） |
来源：《福建日报》 责编：肖芬 |
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