“奇官”罗崇敏

    作者: 南方周末记者 潘晓凌 发自昆明、红河

　　- 他 “30岁念初中”、38岁当上副科长、年近50成为正厅级的 “一方诸侯”

　　-他在没有汇报的情况下推行了全国最大规模的乡镇长直选，在一个“牛马满街跑”的城市建造了罗马古城般精致壮观的文化广场建筑群

　　-他的改革涉足广泛，“也许其他人都尝试过其中的一项或几项，但像他那样把如此众多的改革集于一身，极为少见”

　　本期关于罗崇敏的报道，是关于一个改革官员的报道。其行，挑战尺度；其思，超于常道；其政，频现“奇观”。报道不设赞弹，力求客观。中国改革走到这一步，这一代的改革官员与之前的已有巨大的不同，不论是自身诉求还是外部空间。罗崇敏的经验、教训或许能给我们观察改革的逻辑提供参照。自下而上改革可施展的空间是否日益逼仄？

　　云南省教育厅走廊上的装修气味保留了罗崇敏的速度。这位56岁的新任厅长履新不久，就把各办公室款型、质地各异的门换成了统一的朱红木门，并将墙壁粉刷一新。

　　教育厅的新“样子”还包括：55岁以上处级干部全部卸任，全厅处级、副处级干部公开竞聘；云南省10个院校的党委书记、校长职位向社会公开选拔……

　　昆明新同事正忙不迭地适应新领导的风格，红河的老同事已在感叹：“直到罗书记离任，我们还没完成跟他的‘磨合期’。”

　　在中国版图上，偏居滇南边疆的红河哈尼族彝族自治州少为人关注，但在罗崇敏任州委书记5年间，这片无声之地出现了极富想象力的新名称：弥勒县有限责任医院；推行了全国最大规模的乡镇长直选；尝试了理想主义式的迁徙自由与城乡户籍二元制的破除；在一个“牛马满街跑”的城市建造了80米宽、30公里长的壮丽无比的红河大道及大批欧式建筑；在封闭的“边城”进行了传媒体制的改革……

　　与每个敢于挑战尺度的中国官员一样，罗崇敏饱受热议。他到上面开会，曾有领导半开玩笑：“你慢一点，不然不是我们领导你，是你领导我们了。”

　　相对于吕日周倚重舆论监督来施政的魄力，相对于仇和为“赶超”无所不用其极的手段，罗崇敏与其他改革官员相比有什么不同？他的实践能给变革期的中国提供些什么？

　　红河施政5年期间，罗崇敏在经济、政治、社会、文化各个领域全面动刀。“也许其他人都尝试过其中的一项或几项，但像他那样把如此众多的改革集于一身，几乎没有。”当地的一位官员说。

　　罗崇敏也多次强调自己与其他改革官员不同：“我是全盘地改、系统地改。”

　　有人认为，他的“全盘改”只是在红河建立了一个乌托邦。一些举措涤旧扬新、立竿见影，另一些却陷于“下改上不改”的系统不对接中，在他离任后就已开始变形。有人笑他“政治幼稚”——下改上不改，改了也白改。

　　罗崇敏毫不怀疑他推行的各项改革。他好写书，至今已出书18部，却没有一部关于自身改革的梳理与总结。他说，他不喜欢回头。

　　他走路很快，在他下乡调研的多张照片中，他总一个人孤零零地走在最前面。

　　在红河执政5年，他不太与媒体打交道，一些涉及敏感的改革，他还反复叮嘱，“关起门来干”。如今离开红河近一年，“从我身上，你能看到一个中国地方官员推行自下而上、触及体制的改革，能走多远。”

　　尽展铁腕，未提改革

　　罗崇敏是个容易让人印象深刻的官员。刚开始接受本报记者采访时，他能连续5小时坐在沙发上，腰板始终保持垂直状，其间只喝一次水；多次接触后，他会变得很放松，一边吃饭，一边自然而然地把西裤筒卷上膝盖，又放下。

　　2002年11月，罗崇敏从云南民族大学党委书记调任红河州委书记。所有改革官员上任之初，几乎都是从官风、民风入手，罗亦不例外。

　　上任当天下午罗崇敏就去了红河、元阳两个最贫困的县调研。酒桌上，白天话语不多、“没什么想法”的个别领导喝得牛气冲天，拍着胸脯向新书记表决心：“以后，兄弟跟着你好好干！”

　　到许多县调研，罗崇敏收获的“大话”比官员汇报的发展思路要多得多。

　　罗崇敏终于发飙。在一次会议上，他一字一顿的讲话让许多在场干部头皮发麻：“干部是人民的公仆，不是解放前的土司、头人！”

　　官员们感受到了压力。州委秘书长杨为民回忆：“一天下午下班，两个部门领导打电话过来，问通知是不是发错了。这天下午州委办公室发了三个通知：第二天早上开一个干部大会，一个卫生改革座谈会，还有安排干部去植树。他们不敢相信，一个上午能干完这三件事。但这的确没有发错。我说，兄弟，罗书记就是这样安排的。电话那头传来叹息声。”

　　罗崇敏显然深谙基层官场的逻辑：“在不触及利益的前提下，基层干部会积极迎合新领导的风格。”

　　在杨为民看来，这位出身农村、“30岁念初中”、38岁才当上副科长的新书记，是在“追赶时间”，且他的阵势镇住了官员，不管行不行、愿不愿意，“都得跟着他一块跑”。

　　看到牛羊横行街道，他立即叫来县委书记指挥赶牛；下乡调研发现村民卫生落后，他下令给每个农民发牙刷、香皂、毛巾；顶着“乱摊派”的骂名，他硬是向全州各部门分摊建村卫生所、村厕所的任务；他在《红河日报》头版开辟曝光栏，曝光卫生改革推行不力的官员名单……

　　整个2003年，罗崇敏尽展铁腕，未提改革。他在等待时机。

　　最大规模的乡镇长直选

　　罗崇敏接下来的改革一出手，就让外界大吃一惊。

　　2002年十六大报告指出，“扩大基层民主，是发展社会主义民主的基础性工作”。这让长期关注基层直选的罗崇敏感到兴奋。他清楚，1998年四川遂宁、眉山已首开正副乡长直选先河，2001年他就任玉溪市委副书记时，在全市二百多个村推行村支书直选，但都止步于试点。他想再试一次，“现在距1998年已过去5年了，中央也明确了基层民主发展的大方向，这次要成了，不定能成为第二个小岗村。”

　　策划直选方案时，有干部提出，先在一两个乡试验，好操控。罗崇敏坚决反对：“要推就推一个县，更有说服力。”——由此成就了建国以来最大规模的乡镇长直选。

　　调研、论证数月后，试验点定在石屏县。事前，有人提醒，要不要先跟上面汇报？“一汇报估计就弄不成了，先干再说！”

　　2004年3月，石屏直选悄然启动。参与者在获得20人以上联名举荐后即可获得候选人资格，随即要到各村演讲。大桥乡候选人张鹏和竞争对手很快发现，事前准备好的讲稿根本用不上，村民蜂拥追问最实在的问题：通村的水泥路啥时能修好？缺水问题怎么解决？……表现不佳或企图贿选被揭发的候选人相继出局，到正式投票时，只剩下张鹏和另一名竞争者。

　　时任《红河日报》记者的李恩阔见证了大桥乡大桥中心小学投票现场。在十几只被支起的灯泡照耀下，四千多名村民涌到学校操场，人群中有被儿子背着来的老人，还有不识字的人，央求旁人代填后，还四下核实“填的对不对”。事后统计，全县居民投票率高达87.6%。

　　罗崇敏没去现场。他还严令封锁消息，只有州内媒体可拍摄存档，但一律不得报道。

　　选举彻夜唱票，当场宣布张鹏与其他8个候选人当选。在村民自发发起的联欢会中，新乡长们没有露面，更没人发表“就职演说”。这也是罗崇敏的要求——选举规则和程序由人代会表决通过，选举结果也须由人代会确认。

　　这些都是降低风险的“缓冲阀”。罗崇敏清楚，按宪法规定，各级政府的领导由相应的人民代表大会选举产生。他说：“如果这次直选得到中央认可，从上至下推，我们的实践就起到了推动选举法修改作用。”

　　他甚至设想，石屏乡镇长直选成功，就推行全州乡镇长直选，最终推行正副县长直选，“县长也是基层官员，我想彻底检验基层民主的可行性”。

　　直选后两个月，正在乡下调研的罗崇敏接到州委组织部电话，让他“最好回来一下，中央有关领导来人调研了”。来者仔细向罗询问了石屏直选的具体过程和对基层民主的看法，罗崇敏实话实说，“我认为石屏直选是成功的，扩大基层民主是可行的。”

　　“中央的人”没有明确表态。”

　　直选胜出的乡镇长如期任职。“这几个人对当地的经济发展起的作用，不如想像中的明显。因为在他们之上还有乡党委书记，书记不点头，主意还是主意。”一位熟悉当地情况的人士说，“不像经济类的改革可以立竿见影，政改方面的尝试如果没有配套、没有上面的正式授权，很难持续和看到效果。比如直选如果不与定期选举、周期淘汰结合，只搞一次，就不太可能显现出民选的影响。”

　　“自下而上的改革似乎可施展的空间越来越小，改革对自上而下的倚重越来越大。”

　　　“三明治”政府

　　罗崇敏并没有止步乡镇直选。这个从小熟读彼得大帝、拿破仑、华盛顿传记的官员，其改革的野心已不囿于单兵突进的“散弹战术”。“这不能使整个体制发生实质变化。”罗崇敏筹划着一个系统性的地方改革试验。

　　2004年-2007年，罗崇敏陆续出台了涉及政治、经济、社会、文化的7项改革，其中包括推动国企市场化；改革干部人事制度，在全州13个县推行乡党委班子直选；改革医疗卫生体制，将一些医院整体转制，全州医疗卫生系统全员社会化；改革教育体制，除增加校舍资金投入外，还以5万-15万年薪公选招聘蒙自县33所中小学校长……

　　细究这些改革，大多有其由头，如教育体制改革和文化体制改革都源于红河州被云南省列入试点城区之一。罗崇敏酝酿已久，一旦机会露面，闪电出手。

　　杨为民至今记忆犹新，红河州被列为云南教育改革试点后的一个月内，罗就起草下发了试点工作实施方案和6个配套文件。

　　从某种意义上来说，罗是一个捕捉风向的改革者。用他的话说，“历史上的改革悲剧人物，是在不适宜的时间和空间，做了不适宜的事。”“他好像在和时间抢跑。”杨为民说。2004-2007年期间，红河悄然出现了一系列“奇观”。它非交通要塞，却修成了一条长30公里、宽80米、双向八车道的红河大道；它城市化程度不高，在州府所在地蒙自，却矗立起一片罗马古城般精致壮观的文化广场建筑群，其中包括一座歌剧院，以及人称“小白宫”的政府大楼；它地处不怎么开放的边陲，却迎来了如此密集的改革风潮。

　　每一处奇观都隐含了罗崇敏的意志。在多个场合，他鼓励大家发出“不同的声音”，但他从没改变自己的基本思路。

　　初次开车到红河的人，都会被那条壮观的红河大道“雷倒”。红河大道须投入8.5亿元，有人认为没必要，有人提议先修一半。罗崇敏认为这些都是“小农意识”，“红河大道、文化广场是要花很多钱，但可以用50年、100年，比以后修修补补、拆了又建要划算得多！”

　　2005年，红河大道如期动工，2006年除夕，建设局局长电话告诉书记，大道只差没亮灯了。罗崇敏要求，“大年初一必须亮灯，否则，我到工地上陪你过除夕。”当天晚6时，这条被网友拍摄上传网络的超级大道灯火辉煌。

　　他不避讳“人治”。他认为，在西部地区，地方官员更要强势、精英，善于综合运用人治、法治与文治，是谓“三明治”政府。

　　看到州政府对面的妇科医院立起了一块又大又红的广告牌，罗崇敏让马上撤下，他说了三点理由：“一，党委政府门前，刺眼大字，是对心理健康的冲击；二，医院房子那么小，字那么大，不协调；三，医院应尽量用绿色、蓝色，红色会让病人浮躁。”

　　有人显然不认同上述说法：“广告又没违反什么法规，凭什么干涉？开始不说，建起来又要拆，而且是花了几万块钱才立起来的。”

　　广告牌最终被拿下了。罗很强硬，“我说必须下掉，政府补钱也要下，管理失误。向医院解释，这是大家的城市，规划有基本要求。”

　　“我更愿意说西部发展需要‘强政府’而不是‘大政府’。如果没有一个强有力的政府，要缩短中东西部的差距，很难。”

　　这种强势也表现在了户籍改革上。2006年，红河推行户籍制度改革，实现城乡居民自由迁徙——只要你有份工作，且在城市有居住地，你就可以在城市落户；反之城市迁往农村亦然。

　　户籍改革不仅是一个制度变化，还需资金的投入。州委政策研究室论证后认为，涉及的社保、医保、低保、计划生育政策等配套措施，若一并跟进，每年需要投入20亿元。但当年，红河州年收入96亿，可由地方自由支配的金额不及20亿。

　　“我不同意静态的算账，怎么会需要20亿呢？关键在于机制设计，不能光是政府掏钱。比如，孩子读书，迁到城市后享受城市待遇，但你本人要交钱。后来政府基本没有拿钱。”

　　全州人口在改革当年流动了一万多人，次年迅速回落。从弥勒农村迁居到建水县的李翠苗(化名)现今有些后悔，在城里，她生活、看病、住房的成本比在农村高得多，但在福利上，她还是一个农村人。明年，她打算把孩子留在建水上学，回家继续务农。她的丈夫曾经去找过州民政局，要求办理城市低保。对方答复，“这不是一天两天的事。”

　　而个旧市一名副市长却觉得，“罗崇敏5年多的7项改革中，比较适合这个土壤而不是超前的就是户籍制度改革”，“至少在红河州之间，城市对农村的歧视没有那么大了”。

　　“身份”风波

　　对于罗崇敏个性鲜明的施政，当地官员最初曾有议论：书记是不是想剑走偏锋，博一把政治前途？“但接下来罗的作为让人颇不好解释：要博，他只需掀起一场风暴，再找媒体‘配合’一下，就可收场，没必要大刀阔斧连续地‘折腾’。”红河一位干部说。

　　在罗崇敏的“折腾”中，医改是争议最大的改革之一。

　　他的思路方向很明确：官退民进，让市场运作逻辑刺激资源整合，效益盘活。

　　作为全州改革的试点，弥勒县人民医院改称“弥勒县有限责任医院”，由全员职工持股。弥勒试点一年后，全州23所县级以上医院只有4所保持国有独资。

　　矛盾的焦点集中于“身份”改变上，即全州医务人员的身份由“单位人”改为了“社会人”；医院不再按编制招人，而是根据实际需求聘用。

　　弥勒医院一名外科医生说：“一个县领导当时打了个比喻，社会人就像美国的总统，不想干了就辞职，下台后立马得搬出白宫，爱干嘛干嘛。”大多数人当时的考量是，改革后，“个人努力决定收入”，且自由总比不自由好；再者，领导说其他“单位人”，包括国家公务员将来都要变为社会人，“干嘛不改？”

　　但改后不久，大家发现，虽然月薪比以前高了，但社保体系为“社会人”提供的退休金远低于有国家保障的“单位人”。改革前，弥勒县人民医院院长享受副处级待遇，退休后每月可领三千多元，改革后按照现行政策退休时，他的退休金“缩水”为一千多元。

　　这项改革随着罗崇敏离任在事实上开始复原。建水县一名退休医生感慨，怎么改都好，就是别碰大家的身份，除非你把国家主席的身份也置换为“社会人”了，那我们没话说。

　　改革又一次显露出与大系统的“对接”问题。个旧市一名官员也认为，推不下去不完全是资金的问题，而是大环境的问题。红河改革了，跟别的地方一比较，大家心理就不平衡，都抵触改革。大环境不改革，局部改革了，但是跟大环境对接不了。

　　罗崇敏却看到的是改革本身的价值，“改革总有利益受损者，不能光听反对的声音，更要看改革的大方向是否正确”。对 接

　　对接困境在传媒改革上更为突出，而这一项也显示出罗崇敏的改革比别的官员走得更远的决心。

　　成立红河传媒集团是红河文化改革中的一项。2006年，罗崇敏沿着市场化的思路，将《红河日报》、红河电视台、红河电台合并为红河传媒集团，集团所有员工的身份都置换为“社会人”，完全采用公司化运作，宣传导向由宣传部全面监管。

　　红河州委宣传部副部长王丽萍充分感受到了“罗崇敏速度”，从接到通知要兼任集团总裁，到筹办集团剪彩活动，只有两天时间。在这两天，她必须租好集团的办公场地、购置办公用品、完成必要装潢、联系媒体、布置剪彩会场。

　　当她通宵赶工完成任务，到州工商局申请将集团注册为企业时，却被告知，三家媒体必须取消原来的事业代码，方可注册，“国内其他传媒集团都没有这样干的，都是事业单位企业管理”。

　　王丽萍向罗崇敏报告。罗很不理解，为什么人家可以叫传媒集团，我们不可以？“我说，那是因为人家是事业单位企业管理，你的改革思路是完全企业化。”王丽萍说，要么就不要工商注册了吧？其他传媒集团不改性质，照样可以充分市场化啊。

　　罗崇敏不同意，亲自出马“逼”着工商局局长“特事特办”。

　　他有他的考量，传媒集团成为企业，向外发展空间更大，“要改，就从体制上一步到位地改！”

　　但在中国，新闻媒体完全成为一个企业，是不行的。“我卖一辆二手车，还要向国资委汇报，我这算什么企业呢？这点是罗书记改也改不了的。”传媒集团的一位高层说。然而他也承认传媒改革在一定程度上的成功，“现在我们推出了都市报，这在没有成立集团前是不可能做到的。去年的收入增加了35%，而2006年只有6%。”

　　同样推行了身份改革的红河传媒集团的员工们可以在不同媒体之间自由“转会”，他们觉得“很有奔头”。其时，李恩阔已就任传媒集团部长、《红河日报》常务副主编，他手下的年轻人甚至不理解医院的抗议，“他们说，自由和前途是最重要的。”但李恩阔清楚，集团里肯定有人“不爽”，按常理，日报的高层都有转仕途、做县长的机会，取消行政级别后，“这条路今后就窄了”。

　　李恩阔一直随身带着两套名片，“对内用新的，对外用旧的”。一次，他到外省参加日报总编辑会议，接待方得知他是一个传媒集团的部长，有些为难，“你是什么级别的官员？”已经没有任何行政级别的他只好说是《红河日报》常务副主编，接待者恍然大悟，“那您是副处级，请坐那边。”

　　“我也还保留着两套公章。在台面上，我是宣传部副部长，集团总裁；在业务洽谈时，我是日报、电台、电视台的法定代表人。”王丽萍说，“这听起来是很怪，但实在没有更恰当的叫法，罗书记的想法太新，新得让人来不及命名。”

　　对接问题很艰难。“罗书记的角度来讲他不知道，他想的是大步往前走，一步到位。用产业来养活自己。”传媒集团一名副总裁工作调往昆明，在办手续时遇到极大麻烦。由于他已取消公务员身份，不得不从县、州到省组织部、宣传部、人事部，逐级上报递材料，奔波了3个多月。

　　罗崇敏始终否认自己在建“乌托邦”，“改革不超前、不创新，算什么改革？”

　　而赞同或反对罗崇敏改革的人都同意一句话，他干了本不是一个州委书记干的事情。

　　离开与留下

　　对于离开一年多的红河，罗崇敏一方面强调自己不留恋过去，“留恋意味着衰老”，时常却又忍不住问，红河的乡下现在还像不像以前那样干净？

　　他曾致信中央，建议农村发展应在体制机制上有所创新，其中包括建立有序推进农民迁徙自由的体制，并因接到中央领导的回电而感到欣慰，“说明中央对地方改革官员还是肯定、宽容的”。

　　红河的百姓及罗崇敏的新老同事对这名具有浓厚理想主义与个人色彩的官员也充满了复杂之情。

　　2007年红河州换届选举，五十多名州委委员参与投票，其中有五六个人给罗崇敏投了反对票，知情者透露，这样的反对票在历届换届中不多见。“但也正常，因为那么多项超前的改革，没有引起争议才是不正常。”罗崇敏身边的人说。

　　两件事让红河的百姓对这位前州委书记印象深刻，一是医院的院长改叫董事长了，但看病难的问题还没得到根本解决；二是建好的红河大道、文化广场开始让他们感到舒适与自豪，许多外地的新人甚至慕名来拍婚纱照。

　　新城市人李翠苗尽管仍决定返乡，但孩子能留在城里享用城市优质的教育资源又让她感到安慰。

　　弥勒县有限责任医院董事长向全体员工做出承诺，退休后“单位人”与“社会人”之间待遇的差额，由医院承担，从而赢得了民心，且保住了改革的成果，但他也开始更揪心医院的效益与“非营利性质”之间的平衡。

　　红河州被罗崇敏骂惯了的官员欣喜地发现，新领导对他们的工作效率很欣赏，常说，“怎么会有那么好用的班子。”

　　红河州纪委书记温剑在报纸上看到，老书记新任云南省教育厅厅长后，又马不停蹄力主改革，其中一项，55岁以上处级干部一律卸任。他隐隐担忧，“这又会得罪很多人，何必呢？”

　　罗崇敏听说了，不置可否，“我不在乎别人怎么看我”。

　　他请教育厅的老干部们吃了一餐饭，饭桌上，数十位55岁以上的处级官员拿到专门为他们量身定制的西服，颇受感动。

　　一位熟知他的红河官员分析他的从政轨迹及升迁速度，“他是一个富有争议的官员，一个充满理想主义的官员，一个没有可复制性的官员。从他的身上，可以看出力主改革的地方官员在中国官场的生存空间与命运。但显然，他绝不算是一个悲剧性的官员。”