在各类新闻报道中，调查新闻是最具影响力的一种样式。许多名垂青史的新闻经典都是调查新闻中的精品力作。在涉及权力监督的调查报道中，寻求被调查方的内部帮助是记者的惯用手法之一。这些与记者个人或媒体机构建立起特殊关系的“线人”或信源通常被称为“吹哨人”（whistle-blower）。
近年来，高品质的调查新闻已经成为美国媒体的“稀缺产品”，这在一定程度上与吹哨人的处境日益严峻有着直接的关系。越来越多的举报者被上级部门或领导在工作中进行“冷处理”甚至报复，或遭到相关机构的“泄密”指控而接受司法调查。2017年8月以来，特朗普总统就多次公开批评司法部对“泄密”的调查力度不够。11月，司法部长赛申斯（Jeff Sessions）公开回应，司法部正对27起“泄密”事件进行调查，而在奥巴马执政时期平均每年只有3起。
本文以吹哨人的历史和现状为切入点，探讨数字媒体时代调查新闻的发展动向，藉此分析美国所标榜的“言论自由”神话在法律和实践层面日渐解体的政治与社会动因，以资国内同行参考和镜鉴。
吹哨人的历史溯源
“吹哨人”一词起源于1883年美国威斯康星州的一家报纸，用来描述为了防止暴乱蔓延而吹响警哨提醒小镇居民的一名警察。20世纪60年代，美国媒体开始普遍用这个词来指代举报人，引申为“唤醒公众”之意。
吹哨人曝光的是那些在公共或私人机构内部的不当行为，具体包括：违反法律法规、违背机构制度章程与职业道德、危害社会公共利益的诈骗和腐败行为，等等。新闻媒体往往是吹哨人最为倚重的渠道，而调查新闻的滥觞便是吹哨人的“爆料”。
吹哨人在美国新闻史上具有十分重要的地位，甚至可以说美国是建立在“吹哨人”和媒体密切合作的基础之上的。1773年6月，“开国三杰”之一的本杰明·富兰克林将时任马萨诸塞州州长托马斯·哈钦森给英国首相乔治·格伦维尔的助理所写的信件泄露给了波士顿当地的报纸，点燃了北美殖民地民众的怒火，对独立战争的爆发起到了推波助澜的作用。美国新闻史上最著名的吹哨人莫过于“深喉”（Deep Throat），他与《华盛顿邮报》两位知名记者的合作让“水门事件”被公之于众，最终让尼克松总统黯然辞职，也留下了一部调查新闻的经典之作《总统班底》。31年后，曾任联邦调查局副局长的马克·费尔特公开承认自己就是当年的“深喉”。上述两例都是新闻史上吹哨人与记者合作的典范。在现代媒介信息技术愈益发达的今天，他们之间的合作更加便利，但也存在着更高的风险。2013年震惊世界的“斯诺登案”则是近年来最为典型的案例。
吹哨人所处的双重困境
虽然美国自建国以来就有“吹哨”的传统，有关机构也一直在推动立法，授权和鼓励吹哨人为了保障公众利益进行检举，并为他们提供法律上的支持和保障。在新媒体时代，就具体的实践和法律的实施过程而言，吹哨人所遭遇的困难和挑战比传统媒体时代严峻得多。
首先是法律制度层面。即使是在非涉密的情境之下，美国近年来还是加剧了对吹哨人的定罪力度。例如，转基因技术、动物权益保护等与农牧业相关的题材一直是许多调查记者追踪的热点之一。但在过去十年，美国有八个州通过了禁止暗中拍摄、散布农场活动的视频或照片的法案，法案主要针对调查、举报有虐待动物行为的举报者。《纽约时报》专栏作者马克·比特曼在2011年4月的一篇专栏文章中将其称为“农业钳口法”。目前，有超过一半的州议会对此法案进行过立法讨论，其中有17个州通过，三个州认定其违宪，另外三个个州还在申诉。在那些已经实施此法案的州，其运用范围已经延伸到澳大利亚等国，并逐渐扩大到其他产业领域。
由此可见，吹哨人在法律上的处境不容乐观。被举报的法人或雇主“倒打一耙”，依据相关法律指控吹哨人窃取机构财产与信息。政府部门也能够依据相关规定将涉及举报活动的雇员转给司法部门进行刑事调查。这些举措对吹哨人的震慑作用远比停职开除等报复性措施更为有效，不但会彻底摧毁当事人的职业生涯，也会产生强大的“寒蝉效应”，让其他潜在的吹哨人自我“噤声”。
另外，记者在与吹哨人的合作中所面临的法律压力也在加大。上世纪70年代正值越南战争进入胶着状态，《纽约时报》《华盛顿邮报》等主流报纸顶住压力，公开了五角大楼的内部报告，推动“反战运动”席卷全美。今年获得奥斯卡最佳影片奖提名的《邮报》将这段历史做了生动的再现。但这个案例如果放到现在，政府部门可以援引30多项相关的法律条文来反诉媒体和为其“喂料”的吹哨人。换言之，在当今的法律制度下，“震慑”作用不光局限于吹哨人，也同样会让选择与之合作的调查记者退避三舍。
其次是实践层面。据统计，目前美国特别法律顾问办公室正在调查的针对吹哨人的打击报复案例有110多起，来自38个州和首都哥伦比亚特区。其中退伍军人事务相关的案例占据了很大的比例。
在舆论的批评声浪中，2017年4月，特朗普总统在履职100天之际签署行政命令，在“退役军人事务部”下设立“问责与保护吹哨人办公室”，专门调查有关该部门不当行为的举报与指控，包括对吹哨人的打击报复等。特朗普发推特声称，以后不会再有类似的“把戏”出现了。同年10月，美国参议院全票一致通过了以一名心理医生命名的吹哨人保护法案，将保护范围扩展至所有政府机构雇员。但具有讽刺意味的是，就在法案通过的几天之后，《华盛顿邮报》发表了相关报道，其中一位受访的吹哨人在讲述了自己和他人的不幸经历后称，在特朗普政府的任上，他们受到了来自退役军人事务部等相关机构变本加厉的报复。这篇报道强调指出，虽然设立了相关机构，也通过了相关法案，但对吹哨人进行打击报复的机制“毒瘤”不仅没有铲除，甚至更加稳固。用当事人的话来说，“信息仍然不透明，而政府部门玩弄的各种把戏依然在继续”。
法律与现实之间的脱节
美国一家非营利机构“伦理资源中心”（Ethics Resource Center)的调查显示，超过95%的吹哨人在发现问题后起初打算从内部解决。许多吹哨人依然对上级与所属机构保有一定的忠诚度，信守“家丑不可外扬”的“潜规则”。但在上级领导对相关问题无所作为，“吹哨人”开始心灰意冷之后，他们才开始寻求媒体等外部机构的帮助。
1989年，美国国会通过了首部《吹哨人保护法案》。这项联邦法案旨在保护公民的检举权，鼓励非情报系统的公务员参与内部监督，即每个公务员都可站出来通过举报、揭发的手段，从而维持社会公正。吹哨人受到该法案保护，如果个人或机构通过威胁、报复等手段对吹哨人“秋后算账”，吹哨人可通过诉讼手段来起诉政府相关部门和负责人。
虽然这项法案在一定程度上起到了保护吹哨人的作用，但目前美国仍有60多条联邦法律及数不清的州政府与地方法律的相关条文对吹哨人设立了各种限制和惩罚措施。
另外，吹哨人能否受到法律保护，取决于以下几个条件：
第一，其所披露的信息的性质。例如，来自政府、企业、社会团体等法人机构的吹哨人可以受到证人保护制度的支持，而在有关环保、金融、交通与食品安全的法律中则没有做出针对吹哨人的保护条例。这在一定程度上也解释了为何美国新闻界未能及时对2008年引发金融海啸的“次贷危机”进行跟踪和调查。
第二，取决于吹哨人的身份。不同吹哨人的身份适用不同的保护法律。例如，公务员、政府合同工、企业员工、国家安全或情报机构的雇员所适用的法律完全不同。这其中还有各州法律规定的差异。这也就意味着，无论是吹哨人还是调查记者，要面临复杂的法律规制和高昂的社会成本。尤其是在传统媒体面临经营困境的当下，调查新闻成为管理层首先要清除的“白象”。
第三，取决于信息是否涉密。在有据可查的法律上，如果公开发布涉密信息，吹哨人没有受任何保护的权利。事实上，披露此类信息甚至是一种刑事犯罪，可能会因此被起诉。同样，对诸如“商业秘密法”或“隐私法”等受特定法规保护的公开信息，吹哨人也不享受被保护的权利。
第四，取决于吹哨人遭到了何种报复。报复的形式多种多样，但《吹哨人保护法案》仅能对其中一部分行为进行规制。一些州的法律仅能保护吹哨人不被解雇，但除此以外的报复手段就无能为力了。此外，吹哨人何时掌握了被报复的确凿证据也很重要，从30天到三年之内，他们获得的法律保护范围也不尽相同。
第五，取决于怎么举报、向何人举报。吹哨人是否受到法律保护，取决于其举报行为是否是他职责的一部分、个人的举报动机等。内部渠道上，吹哨人可以向同事、主管、工会代表、道德伦理主管、监察主管等人举报；外部渠道则有议会、检查长、非政府监督机构、媒体等。此外，举报地点也会影响吹哨人受何种法律保护。
从以上的分析来看，吹哨人处于法律和实践层面的双重困境。这种复杂的法律和实践图景，无疑加大了吹哨人的“机会成本”，他们必须仔细考量不同举报策略的风险与收益。这就意味着吹哨人在决定“爆料”前必须获得强大的法律保障，而那些安然无恙的吹哨人通常拥有一般人难以企及的人脉关系和财力支持。
吹哨、泄露还是泄密？
特朗普时代出现的一个明显变化是，越来越多的举报和曝光行为被刻意抹黑成“泄密”，这样一来，吹哨人和调查记者就不能受到法律保护。虽然在2016年的总统大选中，特朗普从“维基解密”网站泄露希拉里的“邮件门”中捡了大便宜，他甚至一度声称“我爱维基解密”，并誓言要推动保护吹哨人的相关立法，但在上台之后，他的态度发生了一百八十度的大转弯。针对“通俄门”以及内阁成员腐败等“爆料”，他开始对媒体和司法部施压。
2017年2月，他上任后不久即在推特上发声：“泄露,甚至非法泄露机密,多年来一直是华盛顿的一个大问题。失败的《纽约时报》必须道歉!” 8月，司法部发表声明称，特朗普政府自上任以来发现了“数量惊人”的信息泄露案例，并宣布启动大规模对未经授权而披露的机密信息的调查与管制，声称“泄密文化必须停止”，并就此警告了《纽约时报》等多家媒体。
实际上，“泄露者”（leaker）和“吹哨人”是两个在内涵、外延和情感色彩上有着显著差异的概念。“泄露者”是未经授权而匿名披露信息的人，而“吹哨人”则是出于公共利益、匿名或公开揭露不当行为的人。具体而言，“泄露者”的外延比较宽泛，属中性偏贬义的词汇。“吹哨人”在本质上有利于维护公共利益，能对践踏公信力的不法行为起到问责作用，因而带有褒义色彩。“吹哨”针对的是违法违规行为，必须是可信的，能引起公众和舆论关注的。“泄露”行为会引发关注，但不一定揭露不法行为或潜在危害。而“泄露”经常是出于政治动机或有意迎合公众和舆论的行为，可能涉及敏感信息，但不会上升到“吹哨”那样受法律保护的程度。
有显著利害关系的吹哨人，尤其是情报机构工作人员涉密举报时，通常会选择匿名。被举报的个人或机构则会将其定性为“泄露”（leaking），进而启动具有攻击性的“泄密调查”和司法起诉。如果证实“泄露”行为导致“泄密”，那么吹哨人的行为就失去了合法性和法律的保护。
有鉴于此，厘清“吹哨”“泄露”和“泄密”等概念之间的区别非常重要。多数吹哨人有权对不法或不当行为进行披露，然而在情报机构工作的吹哨人，出于其工作的特殊性，需要遵循特定的内部程序来进行检举才能受到法律的保护。而法律保护只覆盖正式雇员，对于像斯诺登这样的情报系统“合同工”来说，还存在着双重标准的问题。
按照相关法律，情报系统的吹哨人受到奥巴马执政时期颁布的“19号总统政策指令”（Presidential Policy Directive-19）的保护，但后者只能保证他们不遭受“安全审核”。而现实的状况是，现在有太多的文件都被归为“涉密”（classified）类别。许多政府官员非法占用、储存乃至提供这些信息给媒体几乎不受处罚，但情报人员若这样做就会被贴上“泄密者”的标签，面临失业甚至被起诉的境遇。司法部在声明中宣称像斯诺登这样与媒体合作的吹哨人甚至比窃取、贩卖涉密信息给他国的间谍更加“可恶”。
揭露涉密信息是重罪，属于吹哨人可能面临的最重处罚之一。从司法部的声明来看，一旦判定涉密，对吹哨人的诉讼会加重，而记者也面临着要么公开披露信源，要么接受牢狱之灾的“连坐”式处罚。
斯诺登事件发生后，对判定“泄密”的标准也更加严格。虽然在相关法律条文中明确要求文件上要注明“涉密”的标识，但实际上在具体判例中更看重的是信息本身的属性。这方面一个典型的判例是，曾效力于美国国家安全局的吹哨人托马斯·德拉克就因获取了事后被认定为“涉密”的未标记文件，面临最高35年的监禁判决。
记者需要注意的是，情报系统吹哨人员在向记者举报后，无论采取什么预防措施，也极有可能被逮捕或内部调查。此外，有安全审核经历的员工每五年必须接受一次“再审核”。直接向线人索要涉密信息也会将记者置于可能被起诉的危险境地，对“线人”来说风险也极大。在核实报道事实时，记者需要切记：即使在双方相互信任的情况下，也不要将原始文件或其他资料提供给政府雇员。许多机构都有甄别、消除涉及国家安全内部风险的程序，鼓励雇员报告可疑活动。正因为存在这些风险，记者在做报道时最好不要允诺绝对匿名，后者也无法完全保证举报人身份不会被查出。
对于吹哨人而言，匿名不一定是最好的策略，尤其是当他们此前已通过内部渠道寻求解决方案时、或者上级部门从揭露的信息性质可推测出吹哨人是谁时。此时选择匿名爆料，将会置自己于危险的境地。这样一来，吹哨人维护自身免遭报复的合法权益更加困难。这是因为美国有关保护吹哨人的法律都有一个前提，即吹哨人必须证明雇主对其爆料行为是事先知晓的。
有些吹哨人不愿透露姓名，或担心违反法律、或担心打击报复。实际上，记者即使尽力去保护一个吹哨人的身份，依然无法完全规避他们的风险。这是因为雇主很容易从内部确定其身份。如果吹哨人选择匿名，记者要确保做到以下这一点：报道重点是被举报的不当行为对他人和社会所带来的危害，而非吹哨人本身。
另外，匿名也意味着记者可能面临法律的规制。在美国很多州，调查记者受到“盾牌法案”的保护。他们享有为信源保密的豁免权，从而保护选择匿名的吹哨人。但需要强调的是，“盾牌法案”也并非记者的“护身符”，不能保证记者不会受到诽谤起诉。一些关系网强大、财力雄厚的个人或组织会利用这一点进行针对公众参与的“策略性诉讼”（SLAPP,Strategic Lawsuit Against Public Participation），以终止报道进程或强迫记者揭露来源。此外，美国各州法律不同，记者对信源保密的特权在联邦法律中并未做出明文规定。因此，如果记者为了保护匿名吹哨人而拒绝向法庭透露消息来源，那么可能会面临“藐视法庭”的牢狱之灾。
从总体上看，刻意模糊“吹哨”与“泄密”之间的界限，从而对潜在的吹哨者起到敲山震虎的作用，这已经成为特朗普政府的通行做法。吹哨人被刻意抹黑为 “泄密者”，这样做侵蚀了他们在法理和道德上的制高点，而特朗普与新闻媒体相互攻讦对方制造“假新闻”更是美国现代史上前所未见的“奇观”。在这种大气候下，调查新闻的日渐式微已经成为一种必然趋势。从更为广泛的历史视野来看，作为奠定立国基础的“吹哨人”在法律制度和判例实践中的双重困境始终未能得到解决，甚至在当下还有恶化的趋势，这从一个侧面也反映出美国所标榜的“言论自由”神话正在面临日渐解体的困境。
（史安斌：清华大学新闻与传播学院副院长，教育部青年长江学者特聘教授；黄子懿：《三联生活周刊》记者）
《平“语”近人——习近平总书记用典》第十一集：咬定青山不放松
